![房地產制度[房地產政策、法律所規定的規範準則]](/img/6/442/nBnauM3XzIDMycjM0EzN4kTO1UTM1QDN5MjM5ADMwAjMwUzLxczL0UzLt92YucmbvRWdo5Cd0FmL0E2LvoDc0RHa.jpg "房地產制度[房地產政策、法律所規定的規範準則]")
體系
房地產制度是圍繞土地資源與房地產產品的開發、交易和分配而確立的關於人們相互作用方式的一系列規則。從內容上看，房地產制度包括很多內容，構成一個複雜的房地產制度體系，具體包括建設用地制度、房地產開發經營管理制度、房地產交易管理制度、房地產登記制度、物業管理制度、房地產稅收制度等。以下僅從房地產生產、流通、消費以及政府管理等幾個環節對以下房地產制度作簡單介紹。
(一)建設用地制度
我國全部土地都為社會主義公有制，分全民所有制和勞動民眾集體所有制兩種。城市市區的土地屬於國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬於集體所有。按照法律規定，除了興辦鄉鎮企業、村民建設住宅以及農村公共設施、公益事業建設可使用集體所有土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須申請使用國有土地。申請使用的國有土地包括國家所有的土地以及國家徵收的原屬於集體所有的土地。徵收土地應當遵循珍惜耕地、保證國家建設用地、妥善安置被征地農民、依法征地等原則。徵收土地實行國務院和省級人民政府兩級審批制，即根據有關規定，徵收基本農田、基本農田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的，由國務院審批。徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等。取得國有建設用地使用權可以通過出讓、劃撥、轉讓、租賃等方式。出讓是國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。出讓的方式包括協定、招標、拍賣、掛牌等方式。法律規定商業、旅遊、娛樂和商品住宅用地，必須採取拍賣、招標或掛牌方式出讓。已出讓的土地超過出讓契約約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，徵收土地使用權出讓金20%以下的土地閒置費，滿2年未動工開發的，可無償收回土地使用權。
(二)房地產開發經營管理制度
房地產開發活動必須依據城市規劃的要求進行。城市規劃分為總體規劃和詳細規劃，詳細規劃又分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。城市規劃經審批頒布後即具有法律效力，進行各項城市建設，就是城市規劃逐步實施的過程。城市規劃的實施管理包括報建審批管理和批後管理兩部分內容。報建審批管理主要包括對建設項目選址審批核發項目選址意見書、對城市用地審批核發建設用地規劃許可證和對建設工程審批核發建設工程規劃許可證。批後管理主要是按照規劃實施監督檢查體系對違章占地和違章建設進行查禁。房地產建設工程施工是房地產開發項目得以順利實現的重要環節，政府為保障工程施工的順利進行，頒布了一系列法規，構成了我國建設工程施工和施工企業的管理制度，具體包括項目報建、施工許可、建設工程質量管理和質量保修、建設工程竣工驗收、建築施工企業資質、建設工程監理等多項管理制度。房地產開發企業也應對其開發建設的項目質量承擔責任，在商品住房交付和使用時，房地產開發企業要向購買人提供《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。
(三)房地產交易管理制度
房地產交易主要包括房地產轉讓、房地產抵押和房屋租賃等活動。房地產轉讓是指房地產權利人通過買賣、贈與或其他合法方式將其房地產轉移給他人的行為。我國法律規定有些房地產是禁止轉讓的，如司法機關決定查封的房地產、共有房地產未經其他共有人書面同意的、權屬有爭議的等。房地產轉讓時應簽訂書面轉讓契約，此外還要按照規定的程式到房地產管理部門辦理交易手續並申請登記。房地產開發企業轉讓房地產的形式有預售和現售兩種，預售產生於20世紀80年代初，世界上有許多國家和地區也都有類似制度。我國於1994年確立了商品房預售許可制度。我國法律規定，商品房預售必須符合以下條件：已交付全部土地使用權出讓金，並取得土地使用權證書；持有建設工程規劃許可證；投入開發建設的資金達到工程建設總投資的25%以上，並已經確定施工進度和竣工交付日期；在房產管理部門辦理了預售登記，並取得預售許可證。房地產抵押是指抵押人以其合法房地產以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務擔保的行為。債務人不履行債務時，抵押權人有權依法以處分抵押房地產所得的價款優先受償。房屋租賃是房屋所有權人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。我國法律法規對抵押與租賃都作了比較詳細的規定，是房地產抵押與房屋租賃交易行為的重要依據。
(四)房地產登記制度
房地產登記是指經申請人申請，由房地產登記機構將申請人的房地產權利和其他應當記載的事項在房地產登記簿予以記載的行為，是一種不動產物權的公示方式。房地產登記的根本目的是為了保護房地產權利人的合法權益，凡經登記的房地產權利，都受到國家法律的保護。此外，房地產登記信息的公開性和可信賴性，為交易當事人提供了較大的便利，減少了交易成本；房地產登記也為房地產管理以及城市規劃等奠定了基礎。在我國現行的登記制度下，房地產登記包括土地登記和房屋登記。土地登記分為土地總登記、土地初始登記、土地變更登記、土地註銷登記等內容。房屋登記包括房屋所有權登記、房屋抵押權登記、地役權登記、異議登記、更正登記等內容。辦理房屋登記，要經過申請、受理、審核、記載於登記簿和發證等程式。房地產登記機構認為必要時，可以就登記事項進行公告。
(五)物業管理制度
物業管理是一種與房地產綜合開發的現代化生產方式相配套的綜合性管理，是隨著住房制度改革的推進而出現的產權多元化相銜接的統一管理。1981年，深圳市第一家涉外商品房管理的專業公司——深圳市物業管理公司掛牌成立，由此，我國城鎮房屋管理逐步走上專業化的物業管理道路。與計畫經濟體制下的房屋管理體制相比，社會化、專業化、市場化是物業管理的三個基本特徵。物業管理對於促進經濟成長、提高居民居住質量、增加就業、維護社區穩定以及推動房地產業良性發展都具有重要的意義。物業管理的對象很廣泛，幾乎包括各類建築，如住宅、商業樓宇、工業廠房等。物業管理有三種形式：一是業主自己進行管理；二是業主將不同的服務內容委託給不同的專業公司；三是業主選聘物業服務企業進行管理。我國法規對第三種方式作了比較詳細的規定。物業管理服務的基本內容可分為常規性的公共服務、針對性的專項服務和委託性的特約服務三大類。常規性的公共服務是物業服務企業面向全體物業使用人提供的最基本的管理和服務，目的是確保物業的完好與正常使用，保證正常的工作生活秩序和良好的環境；針對性的專項服務是物業服務企業為滿足其中一些住戶、群體和單位的一定需要而提供的各項服務工作；委託性的特約服務是為滿足物業產權人、使用人的個別需求受其委託而提供的服務。特約服務其實是專項服務的補充和完善，當有較多的物業使用人有某種需求時，物業服務企業可將此項服務納入專項服務。
(六)房地產稅收制度
稅收是國家憑藉政治權力，按照法律規定的標準，無償地取得財政收入的一種手段。我國現行與房地產業有關的稅種有房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、營業稅、城市維護建設稅、個人所得稅、企業所得稅、印花稅等。房產稅是對規定的房產徵收的一種稅收，納稅人包括房屋產權的所有人和房產的經營管理單位、承典人、代管人、使用人。房產稅的計稅依據有兩種，一種是以房產原值一次減除10%～30%以後的余值為計稅依據；另一種是出租的房產，以房產租金收入為計稅的依據。按照房產原值計稅的，適用稅率為1．2%。按照房產租金收人計稅的，適用稅率為12%。法律規定對國家機關、軍隊自用的房產、非營利性機構自用的房產以及個人所有非營業用的房產等房產類型免徵房產稅。城鎮土地使用稅是為了促進合理使用城鎮土地，適當調節城鎮土地級差收入，對使用的城鎮土地徵收的一種稅收。耕地占用稅是為加強土地管理，合理利用土地資源，保護農用耕地，對占用的耕地徵收的一種稅收。土地增值稅是為了規範土地、房地產市場交易秩序，合理調節土地增值收益，維護國家權益，對轉讓房地產的增值額徵收的一種稅收。契稅是在土地、房屋權屬轉移的時候，向其承受者徵收的一種稅。營業稅是對規定的營利事業和經營行為徵收的一種稅收。城市維護建設稅是為了擴大和穩定城市維護建設資金的來源，加強城市的維護建設而徵收的一種稅收。個人所得稅是對個人的所得徵收的一種稅收。企業所得稅是對各類國內企業的所得徵收的一種稅收。印花稅是對經濟活動中書立、領受的憑證徵收的，是國際上常見的一種稅收。
作用
制度在保障社會經濟生活安全方面發揮著重要的作用。房地產制度在房地產經濟活動中也發揮著重要的作用。
(一)房地產制度有利於維護房地產市場秩序
人類社會的經濟活動是群體性的活動，群體性的活動要正常進行，必須協調每一個個體的行為，建立一定的秩序，而秩序須依賴制度才能維持。在我國房地產市場發展過程中，也不可避免地出現了一些市場無序的現象，有的是由我國經濟轉軌所造成的，有的是由市場本身的局限性造成的，如外部性、信息不對稱、壟斷等。要使房地產市場有序發展，重要的就是要進行房地產制度建設，通過各種房地產規則來規範房地產市場行為，如對房屋預售行為、房地產中介服務業的行為所作出的具體規定等。
(二)房地產制度可減少房地產交易費用
制度能鼓勵人與人之間的信任，減少經濟主體之間的交易費用，並使社會能夠把有限的資源更多地用於創造社會財富，從而提高資源配置效率。交易費用包括一切不直接發生在物質生產過程申的費用，其中包括信息費用、談判費用、起草和實施契約的費用、界定和實施產權的費用、監督管理的費用以及改變制度安排的費用等。在房地產市場，由於房地產市場具有信息不對稱的特點，房地產交易的費用比較高，而通過相關的制度規定，可以減少這方面的費用，如對房地產開發企業資質認定的制度、對有關建築工程施工與質量管理方面的制度、對開發商銷售行為的制度規定等，都在很大程度上規範了開發商的行為，增進購房人對開發商的信任度，從而提高房地產交易的效率。
(三)房地產制度可以增強或保證人們在房地產經濟活動中的預期
制度可以避免人們交往過程中的不可預見行為，所謂不可預見行為就是當事人在經濟活動的一個環節結束以後，不清楚下一步將會發生什麼。如購房人與開發商簽訂了房屋買賣契約後，不知道對方是否會履行契約，在這種情況下，任何人都不願意開展這種經濟活動。而制度可以保證經濟活動流程的正常運轉，房地產制度中對購房人與開發商雙方違約的情況規定得非常清楚，如果違約，那么當事人都會受到制度的懲罰。這種懲罰機制，對違反制度的人有警示作用，同時也防範了人為因素對正常房地產經濟活動的干擾。此外，為保證人們在房地產經濟活動中的預期，對房地產制度本身也有要求，即房地產制度必須穩定、明確，穩定的制度可以避免人的機會主義行為，而明確的制度更有利於執行。
(四)房地產制度可以保護房地產權利人的合法權益
制度可以保護個人自由，如產權制度保護資產的所有者，使他們不受外部干擾地自由運用其資產，創造出一個產權所有者享有自由的領域。同樣，房地產制度保護人們合法的房屋所有權以及其他房地產權利人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯。如我國規定對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓契約約定的使用年限期滿前不收回，提前收回則給予相應的補償，而期滿時可以申請續期，這些規定都較好地保證了土地使用者的合法權益。當然，在制度框架下享有權益和自由，不能影響他人對權益的享有權，因而制度對權利人的保護，也意味著對權利人的約束，可以說房地產制度既保護又限制著房地產權利人享有權益的領域。
此外，房地產制度還具有收入再分配的作用，如土地制度、住房制度、房地產稅收制度、住房保障制度等，都在一定程度上改變或影響了人們的收入狀況。總之，房地產經濟活動的正常開展，離不開房地產制度體系，也正因為如此，人們才非常重視房地產制度體系的建設，力求實現更有效率的房地產制度安排。
變革
制度的變革意味著一種效率更高的制度對一種效率較低的制度的替代過程。制度影響經濟發展，制度變革對中國經濟發展的績效，使制度經濟學越來越受到中國經濟學家的重視，制度成為指導中國改革的有力工具。中國30多年房地產業的快速發展同樣始於制度變革，主要是土地制度與住房制度這兩大制度的變革。
(一)中國土地制度的變革
1．中國城市土地制度的變革
從第一個五年計畫開始，我國實行計畫經濟體制，城市國有土地的使用實行與計畫經濟體制相適應的行政劃撥制度，其基本特徵包括：一是無償使用，行政劃撥的土地不繳納任何土地使用費；二是無限期使用，對劃撥土地沒有具體規定使用期限，可以無限期的長期使用；三是無流動，禁止土地使用權轉移給其他單位或個人使用，即所謂“三無”的土地使用制度。這種土地使用制度在當時的歷史條件下，曾經發揮過一定的積極作用，為我國大規模工業化和城市化發展提供了大量低成本的土地資產，避免了因土地私有和高額交易成本阻礙國家大規模經濟建設。但從實踐來看，城市土地無償使用制度也存在著嚴重的弊端，主要表現在以下三點。一是不利於土地資源的合理配置和高效使用，土地的無償使用使不少單位亂占土地，造成大量土地資源的浪費。二是不利於城市建設資金的良性循環和城市建設的發展，由於土地資產價值得不到顯現，一方面城市建設缺乏資金，另一方面又是“抱著金飯碗討飯吃”。同時，由於土地不能流動，也對城市功能分區和合理布局形成障礙。三是不利於準確評估企業的經營效果，由於無需考慮用地成本，企業無代價地占用土地，企業產品成本失準，難以準確衡量經營績效。針對這些弊端，我國在堅持城市土地國家所有制的基礎上，對傳統的土地使用制度進行改革，變土地無償使用為有償使用，變無限期使用為有限期使用，變無流動使用為流動使用，沿著土地市場化的方向變革。
我國城市土地制度改革大體可分為三個階段。
(1)土地有償使用試點階段。1979年7月1Et第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經營企業法》規定：“中國合營者的投資可包括為合營企業經營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業就應向中國政府繳納使用費。”1980年7月《國務院關於中外合營企業建設用地的暫行規定》明確：“中外合營企業用地，不論是新征土地，還是利用原有企業場地，都應計收場地使用費。”1982年，深圳開始按年度向不同等級土地的使用者收取不同標準的土地使用費。1984年，撫順開徵土地使用費試點。1984年，廣州對部分土地開徵土地使用費。1987年9月，深圳試點土地使用權出讓，以協定方式將住宅用地以總價108．24萬元出讓給中航進出口公司深圳工貿中心。1988年，福州、海口、廣州、廈門、上海、天津等城市相繼進行試點。
(2)立法階段。1987年11月，上海率先頒布《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。1988年4月12日《憲法》修正案提出：“土地使用權可以依照法律規定轉讓。”1988年12月《土地管理法》明確：“國家依法實行國有土地有償使用制度。”1990年5月19日頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》對土地使用權出讓和轉讓作了法律規定。
(3)完善階段。這一階段主要對城市供地方式以及土地出讓收益分配等進行規範。針對供地方式，國務院明確提出工業用地和商業、旅遊、娛樂、商品住宅等經營性用地(包括配套的辦公、科研、培訓等用地)，以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。為規範土地出讓收入，政府規定土地出讓收支實行徹底的收支兩條線，在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。具體規定土地出讓收入使用範圍：①征地和拆遷補償支出，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。②土地開發支出，包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等。③支農支出，包括計提農業土地開發資金、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出以及農村基礎設施建設支出。④城市建設支出，包括完善國有土地使用功能的配套設施建設支出以及城市基礎設施建設支出。⑤其他支出，包括土地出讓業務費、繳納新增建設用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金、城鎮廉租住房保障支出、支付破產或改制國有企業職工安置費支出等。
2．中國農村土地制度的變革
我國農村土地制度演變大體經歷三個階段。
(1)農民個體所有、家庭自主經營階段。經過兩個階段的土地改革運動，即1946—1949年間老解放區的土地改革與新中國成立後新解放區的土地改革，逐步廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。對解放農村生產力、發展農業生產以及新中國的工業化發展具有重要意義。1952年9月，完成土地改革地區的農業人口已占全國農業人口總數的90%以上。
(2)農村土地集體所有、集體統一經營階段。農民個體所有、家庭自主經營在當時難以滿足工業發展的需要，同時還引起農村新的貧富分化現象。為克服這種狀況，最初從不改變私有制而通過改變經營勞動組織形式開始，從單個家庭勞動組織向多個家庭互助勞動組織演變；自1953年春開始，各地普遍試辦實行土地入股、統一經營，並有較多公共財產的初級農業生產合作社；1956年6月，頒布《高級農業生產合作社示範章程》，規定社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有；1956年年底，全國參加農業生產合作社的農戶占全國農戶總數的96．3%，基本完成了對個體農業的社會主義改造。1958年8月，頒布《關於農村建立人民公社的決議》，至此，個體農民土地私有制宣告結束。
(3)農村土地集體所有、家庭承包經營階段。1979年9月，《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》初步肯定了包產到戶的辦法。1982年1月，《全國農村工作會議紀要》明確肯定了包產到戶的社會主義性質。1983年1月，《當前農村經濟政策的若干問題》更加肯定了以包產到戶、包乾到戶為主要形式的聯產承包制是農民的偉大創造。1983年末，全國實行家庭承包的生產隊已占總隊數的97．8%。為保持土地承包關係穩定並長久不變，1993年4月，《憲法》將家庭聯產承包責任製作為一項國家基本經濟制度。1998年《中華人民共和國土地管理法》將土地承包經營期限為30年這一政策上升為法律。黨的十七屆三中全會《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》也明確指出賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。
家庭承包制是中國近代農村土地制度變革成功的範例，表現出強大的生命力，在30多年的時間裡，中國農村實行家庭承包制的農戶和經營的耕地面積一直維持在98%左右。但家庭承包制存在三大制度缺陷：其一是承包制採取平均分配的形式，帶來土地的不斷分割和不斷調整行為，加劇土地細碎化，影響農戶預期和投入；其二是農戶對承包使用土地的期限預期不足，對預期淨收益的顧慮不能形成有效的農業投入和積累機制，影響土地產出效益；其三是土地使用權屬不充分，無法在更大範圍內實現土地的流轉，影響資源配置效率。因此，政府通過延長承包期以及支持各地對承包制度進行修正的方式彌補制度的缺陷。如針對土地家庭承包制平均分配土地的弊端，在實踐中產生了“兩田制”的制度安排，即將農地均田承包的形式分為口糧田和責任田的一種土地承包方式。口糧田按人均承包，承擔農戶的基本口糧，提供社會保障；責任田按人、按勞或指標承包，主要解決收入、就業等問題，從而相對合理地配置農地資源。另外，針對農戶經營規模小、勞動生產率低的弊端，產生了規模經營的制度安排。所謂規模經營，就是指把承包給農戶家庭的集體土地，採取農戶經營、大戶經營或集體經營的方式，形成相對較大的土地經營規模。除此之外，各地還產生土地股份合作制以及“四荒”土地拍賣等制度創新活動。綜合這些制度創新，一個共同特點都是以土地集中為制度變革特徵的，且土地集中現象多發生在東部沿海經濟發達地區。但值得注意的是，現階段無論採取何種制度設計，家庭經營在農業經營中還是具有最大制度績效的形式，在範圍更廣闊的區域範圍，家庭處於農地經營的基礎地位。
除了農地，農村還有大量的屬集體所有的建設用地。建設用地的範圍包括鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施、公益事業以及宅基地。其中宅基地具有如下特點：宅基地屬於農民集體所有；宅基地使用權制度實行無償使用制度；農民只能申請一處宅基地，即“一戶一宅”；村民在出賣、出租房屋後，不可以再申請宅基地；農村宅基地不能單獨繼承，但可以繼承宅基地之上的房屋並且繼續使用宅基地。將來繼承的房屋滅失後，不能進行重建或者以其他方式繼續使用該塊宅基地；宅基地不能用於抵押；農村村民建住宅，應儘量使用原有的宅基地和村內空閒地。另外，國家法律法規特彆強調嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。總之，目前在農村建設用地使用制度安排上是限制宅基地流轉的，主要是基於宅基地是農民安身立命之所，同時也為了限制農民占用更多的耕地轉為宅基地牟利。但實踐中部分地方農民以及城市居民都有宅基地流轉的需要，因此私下交易的現象比較多。而且禁止宅基地流轉等於剝奪了農民的房屋所有權，目前理論界對於宅基地的流轉作了許多研究，一些地方也在進行農民集中居住並換取社保的試點，未來應會在農村建設用地使用制度上有所創新，並影響我國房地產市場的發展。
(二)中國城鎮住房制度的變革
中國原有的住房制度是計畫經濟的產物，實踐證明，這種住房制度既缺乏效率，也有失公平，必須進行改革。從1978年至今，30多年的城鎮住房制度改革歷程總體上是沿著市場化的方向前進的，但在這一較長的改革過程中，由於所處的時代背景以及所面臨的主要矛盾不同，改革所採取的具體政策是不同的，針對不同的問題而有所側重，據此，可以將城鎮住房制度改革進程分為以下幾個階段。
1．1978—1993年
改革的試點階段，這一時期主要在全國進行了以提租增資為內容的改革試點，並召開了第一次全國房改會議。改革直接起因於城鎮住房的短缺，舊體制下城鎮居民住房條件不斷惡化，從而對變革舊體制產生現實需求。計畫經濟體制下，住房建設投資由國家集中控制，據統計，在1952--1978年的27年中，城鎮住房投資僅占同期GNP的0．78%。這樣的投資規模，無疑是無法滿足城鎮居民的住房需求的，為了解決當時面臨的住房緊缺問題，政府開始允許單位自籌資金為職工建房。1978年，由原國家計委、國家建委、財政部、國家物資總局聯合發布的《關於自籌資金建設職工住房的通知》，提出“職工住房問題，要由國家、地方、企業共同努力，有計畫地逐步加以解決”。至1993年，在全國城鎮住宅投資中，中央和地方政府投資約占23%，企業和事業單位投資占60%～70%，個人投資則占7%～17%。自此，國家統一投資建房的局面被打破，城鎮住房投資規模與人均居住面積不斷增加。
2．1994--1997年
隨著1992年正式確立我國經濟體制改革的方向為建立社會主義市場經濟體制，城鎮住房制度改革的政策也逐漸從主要解決住房建設的財政困境轉向建設住房的市場體制上來。1994年，國務院印發了《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》，明確城鎮住房制度改革的目的是建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，具體內容包括：實現住房的商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求；全面建立住房公積金制度；積極推進租金改革；穩步出售公有住房；加快啟動“安居工程”的開發建設等重要內容。這一階段改革的直接動因是社會主義市場經濟體制的建立，側重點則放在出售公有住房上。當時由於全國許多地方以比較低的價格出售公房，將原來實物福利分配製度下的既得利益固化，由此產生了單位之問、新老職工之間以及有房戶無房戶之間的不公平。
3．1998--2004年
總體而論，1998年之前的城鎮住房制度改革進程還是比較緩慢的，基本上屬於改革的探索及試點階段。而1998年以後，我國城鎮住房制度改革有了實質性的變化。1998年6月召開了第四次全國住房制度改革工作會議，印發了《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，通知明確提出從1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。這一階段改革的舉措同樣是基於當時的經濟背景，1998年我國正式轉為買方市場，絕大多數商品供過於求；同時，東南亞金融危機導致我國出口困難；再加上這一年我國部分地區遭遇了特大洪澇災害，對地區經濟造成較大負面影響。中央將經濟成長的希望寄托在擴大內需上，由此確立了將住房作為消費熱點與經濟成長點的政策。為了實現住宅消費拉動經濟成長的目標，政策上一方面形成拉力，即通過培育住房市場、發展住房金融等幫助城鎮居民購房；另一方面形成推力，即切斷福利分房的後路，將居民推向市場。正是在“拉”與“推”的合力下，我國城鎮住房建設以前所未有的速度發展。但在這一過程中，住宅價格也不斷上漲。
4．2005年至今
住房價格的不斷上漲，使一些百姓對城鎮住房制度改革產生怨言。由於前一階段的改革更多的是考慮經濟因素，而對解決低收入群體住房問題重視不夠，致使住房困難的矛盾日益尖銳。因此，2005年以來中央採取了一系列措施以緩解矛盾。2005年頒布了《關於切實穩定住房價格的通知》和《關於做好穩定住房價格工作意見》，這兩個檔案主要針對房價以及住房結構不合理問題提出要加快經濟適用住房建設。2006年5月，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會上提出了促進房地產業健康發展的六項措施，其中首次提出了要有步驟地解決低收入家庭的住房困難。其後在《關於調整住房供應結構穩定住房價格的意見》中更是通過在量上明確新建住房結構比例，以督促地方政府保證中低價位、中小套型普通商品住房的供應。2007年，國務院出台《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出以城市低收人家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規範經濟適用住房制度，同時提出使低收入家庭住房條件得到明顯改善，使農民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善。2007年10月，黨的十七大報告提出“住有所居”，並且將健全廉租住房制度作為實現“住有所居”的主要方式。2008年，國務院提出各地要從實際情況出發，增加經濟適用房供給，2009--2011年每年新增130萬套。中央對住房保障建設工作越來越重視，住房保障制度也在不斷的完善之中。總之，從2005年至今的住房改革側重於解決低收入群體的住房困難問題，以實現“住有所居”的改革目標。
從城鎮住房制度改革的歷程來看，我國城鎮住房制度改革走的也是一條由簡到繁、由易到難的漸進式改革之路。改革中也像其他改革一樣出現了許多問題，但應明確的是，城鎮住房制度改革市場化的方向是應該堅持並不斷深化的，唯有如此，才能較好地滿足人民的住房需求。改革中出現的問題，也同樣要通過改革在發展中解決，而不能因噎廢食，否定改革。
意義
房地產業的發展伴隨著房地產制度的變遷，經過30多年的房地產制度改革，我國的房地產業逐漸成長為國民經濟的支柱產業，為國民經濟的增長、城市面貌的改善以及城市居民住房條件的提高發揮著重要作用。
首先，房地產制度變革大力推動了我國房地產業的發展，房地產業增加值從1978年的79．9億元提高到2008年的12720億元，使房地產業在比較短的時間內成長為我國的支柱產業。房地產業成長為支柱產業也經歷了一個發展過程。20世紀80年代，通過住房屬性問題的討論，明確了住房是商品，在住房制度改革推動下，商品房建設開始啟動，由此，房地產業取得初步發展。90年代初，明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，為房地產業的發展注入新的動力。在土地使用制度和住房制度改革的推動下，房地產開發規模迅速擴大。而中央作出把住宅建設和消費培育成國民經濟的新經濟成長點的決策，可以說是房地產業成長為支柱產業的前奏，標誌著房地產業在國民經濟中的重要地位和作用第一次得到確認。2003年，在《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》中，明確提出房地產業已成為國民經濟的支柱產業，這是國務院首次在檔案中明確肯定了房地產業的支柱產業地位。2008年，為應對國際金融危機對我國的不利影響，中央重申房地產業是國民經濟的重要支柱產業，對於拉動鋼鐵、建材及家電家居用品等產業發展舉足輕重，對金融業穩定和發展至關重要，對推動居民消費結構升級、改善民生具有重要作用。
其次，房地產制度變革為房地產業快速成長奠定了基礎。我國房地產制度變革的過程就是房地產市場化的過程，而房地產的市場化改革激發了城市居民潛在的住房消費需求，為房地產業的迅速發展奠定了基礎。傳統體制下房地產價格(租金)由政府決定，價格不反映供給，不具備資源配置的功能。凍結的房地產價格造成房地產潛在需求大大超過供給，表現為住房的嚴重短缺。通過增加供應量、放開價格以及對體制記憶體量房的城鎮住房制度改革，居民的住房需求逐漸得到滿足，城市居民的居住條件不斷提高，人均住房建築面積從1978年的6．7平方米增加到2006年的27．1平方米。而制度變遷所引起的城市居民對商品房市場源源不斷的需求，支撐並促進了房地產市場與房地產業的不斷發展。
再次，房地產制度的變革為房地產業快速發展創造了條件。一方面，土地使用制度的改革，使土地供應滿足了房地產業發展的需要，從源頭上提供了保證；另一方面，房地產制度的變革推動了城市經濟的發展和環境的改善，為房地產業的快速發展創造了條件。傳統體制下，土地與住房無償使用，即使住房繳納租金，也只是象徵意義的，由此造成城市建設資金得不到良性循環。而通過房地產的市場化改革，用土地換來的資金以及與房地產有關的稅收大大增加了地方財政收入，地方政府可以投入更多的資金用於舊區改造以及城市基礎設施建設，這不僅改善了城市面貌與居民的生活環境，也促進了商品房建設的發展。據統計，目前土地出讓金、房地產相關稅收約占地方預算的40%，土地出讓金的增長近些年尤其快速，2004年為6412億元，2010年為2．9萬億元，為城市基礎建設以及包括土地開發、保障性住房建設以及支農等支出積累了大量資金。
總之，我國房地產業在過去呈現爆發性成長的主要原因在於各項房地產制度的改革，主要是土地使用制度與城鎮住房制度改革的綜合結果。未來仍需通過制度改革的深化促進房地產業的新發展。
