發文通知
最高人民法院關於印發《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知
法發〔2016〕6號
各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：
為全面貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，完成中央部署的探索檢察機關提起公益訴訟的司法改革任務，保障人民檢察院提起公益訴訟案件的正確審理，根據《全國人民代表大會常務委員會關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，我院制定了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。該實施辦法已於2016年2月22日由最高人民法院審判委員會第1679次會議通過，現予印發，自2016年3月1日起施行，請各試點地區人民法院認真貫徹執行。對於執行中遇到的重要情況和問題，請及時報告最高人民法院。
最高人民法院
2016年2月25日
政策全文
人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法
為貫徹實施《全國人民代表大會常務委員會關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，依據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規定，結合審判工作實際，制定本辦法。
一、民事公益訴訟
第一條人民檢察院認為被告有污染環境、破壞生態、在食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體提起訴訟或者適格主體不提起訴訟的情況下，向人民法院提起民事公益訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規定的，人民法院應當登記立案。
第二條 人民檢察院提起民事公益訴訟應當提交下列材料：
（一）符合民事訴訟法第一百二十一條規定的起訴狀，並按照被告人數提出副本；
（二）污染環境、破壞生態、在食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益行為的初步證明材料；
（三）人民檢察院已經履行督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟的訴前程式的證明材料。
第三條 人民檢察院提起民事公益訴訟，可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。
第四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟，訴訟權利義務參照民事訴訟法關於原告訴訟權利義務的規定。民事公益訴訟的被告是被訴實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。
第五條 人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件由侵害行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規定的除外。
第六條 人民法院審理人民檢察院提起的民事公益訴訟案件，被告提出反訴請求的，不予受理。
第七條 人民法院審理人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，原則上適用人民陪審制。
當事人申請不適用人民陪審制審理的，人民法院經審查可以決定不適用人民陪審制審理。
第八條 人民檢察院與被告達成和解協定或者調解協定後，人民法院應當將協定內容公告，公告期間不少於三十日。
公告期滿後，人民法院審查認為和解協定或者調解協定內容不損害社會公共利益的，應當出具調解書。
第九條 人民檢察院在法庭辯論終結前申請撤訴，或者在法庭辯論終結後，人民檢察院的訴訟請求全部實現，申請撤訴的，應予準許。
第十條 對於人民法院作出的民事公益訴訟判決、裁定，當事人依法提起抗訴、人民檢察院依法提起抗訴或者其他當事人依法申請再審且符合民事訴訟法第二百條規定的，分別按照民事訴訟法規定的第二審程式、審判監督程式審理。
二、行政公益訴訟
第十一條 人民檢察院認為在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織違法行使職權或不履行法定職責，造成國家和社會公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益訴訟，符合行政訴訟法第四十九條第二項、第三項、第四項規定的，人民法院應當登記立案。
第十二條 人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交下列材料：
（一）行政公益訴訟起訴狀，並按照被告人數提出副本；
（二）被告的行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料；
（三）人民檢察院已經履行向相關行政機關提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責的訴前程式的證明材料。
第十三條 人民檢察院提起行政公益訴訟，可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。
第十四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，訴訟權利義務參照行政訴訟法關於原告訴訟權利義務的規定。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域行使職權或者負有行政職責的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織。
第十五條 人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件由最初作出行政行為的行政機關所在地基層人民法院管轄。經複議的案件，也可以由複議機關所在地基層人民法院管轄。
人民檢察院對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起公益訴訟的案件以及本轄區內重大、複雜的公益訴訟案件由中級人民法院管轄。
第十六條 人民法院審理人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，原則上適用人民陪審制。
第十七條 人民法院審理人民檢察院提起的行政公益訴訟案件，不適用調解。
第十八條 人民法院對行政公益訴訟案件宣告判決或者裁定前，人民檢察院申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。
第十九條 對於人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定，當事人依法提起抗訴、人民檢察院依法提起抗訴或者其他當事人申請再審且符合行政訴訟法第九十一條規定的，分別按照行政訴訟法規定的第二審程式、審判監督程式審理。
三、其他規定
第二十條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，應當依法公開進行。人民法院可以邀請人大代表、政協委員等旁聽庭審，並可以通過庭審直播錄播等方式滿足公眾和媒體了解庭審實況的需要。裁判文書應當按照有關規定在網際網路上公開發布。
第二十一條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，認為應當提出司法建議的，按照《最高人民法院關於加強司法建議工作的意見》辦理。
第二十二條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，人民檢察院免交《訴訟費用交納辦法》第六條規定的訴訟費用。
第二十三條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，本辦法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規定。
四、附則
第二十四條 本辦法適用於北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、雲南、陝西、甘肅等十三個省、自治區、直轄市。
第二十五條 本辦法自2016年3月1日起施行。
內容解讀
最高人民法院發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。《實施辦法》發布後，最高人民法院中國套用法學研究所負責人接受了記者的採訪，就有關問題回答了記者提問。
記者：請介紹一下《實施辦法》起草的背景、目的和過程。
探索建立檢察機關提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會提出的重要改革任務。根據《中央有關部門貫徹實施黨的十八屆四中全會決定重要舉措分工方案》，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度任務由最高人民檢察院與最高人民法院牽頭，中央政法委、全國人大內司委、全國人大常委會法工委、國務院法制辦等單位共同參與。中央全面深化改革領導小組通過的《貫徹實施黨的十八屆四中全會決定重要舉措2015年工作要點》，進一步部署了此項改革。2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》(下稱《試點方案》)。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），要求最高人民法院、最高人民檢察院制定《授權決定》的實施辦法，報全國人民代表大會常務委員會備案。
為全面貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，完成中央部署的探索檢察機關提起公益訴訟的司法改革任務，保障人民檢察院提起公益訴訟案件的正確審理，最高人民法院在充分調研論證、廣泛徵求意見的基礎上，起草了《實施方案》，於2016年2月22日由最高人民法院審判委員會第1679次會議審議通過。
記者：請介紹一下起草《實施辦法》遵循的原則和依據。
根據《授權決定》，“人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件”， “試點工作應當穩妥有序，遵循相關訴訟制度的原則”。為此，在制定《實施辦法》過程中，我們嚴格遵循了以下幾項原則：一是認真落實中央的改革部署。將《試點方案》和《授權決定》作為制定本《實施辦法》的重要依據。二是遵循相關訴訟制度。按照《授權決定》的要求，人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件。《試點方案》規定：“嚴格依法有序推進。根據民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關規定和全國人大常委會的授權決定，確保改革試點在法律框架和授權範圍內開展，維護法制的統一和權威。”《實施辦法》嚴格遵循了這一規定。三是遵循公益訴訟的一般規律。檢察機關提起公益訴訟在我國是一項新型訴訟制度。從世界各國的情況來看，大都把公益訴訟作為一種例外性的、補充性的訴訟制度，由行政權先行處理公共利益涉及的有關事務，只有當行政處理仍然不能達到維護公共利益的時候，才能通過公益訴訟進行解決。檢察機關提起公益訴訟制度的設計，主要是如何將公益訴訟引入到現有法律制度之內，解決好與現有訴訟制度的協調問題，而不是另創一種全新的訴訟制度。
記者：我們注意到，在最高人民法院發布的相關司法解釋中也涉及公益訴訟的內容，《實施辦法》是如何與相關司法解釋銜接的？
在公益訴訟方面，最高人民法院已經制定了三件司法解釋，一是2015年2月4日發布的《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，其中第十三章“公益訴訟”專門規定了民事公益訴訟制度的相關內容。2012年修改的民事訴訟法首次增加關於公益訴訟制度的條文後，為規範公益訴訟有序進行，民訴法司法解釋按照立法原意，結合有關審判實踐，細化規定了審理公益訴訟的有關內容；二是2015年1月7日起施行的《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對法律規定的機關和有關組織提起環境民事公益訴訟案件的審理作了規定；三是最高人民法院審判委員會已經審議通過、目前尚未正式發布的《最高人民法院關於審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，針對消費民事公益訴訟案件的審理作出了規定。本《實施辦法》與上述司法解釋在對象上是有交叉的。為避免內容上重複或者出現衝突，本《實施辦法》重點規定了人民法院審理檢察機關這一特定訴訟主體提起公益訴訟案件的相關規則，並明確規定“本辦法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規定。”這樣與相關司法解釋保持了協調一致。
記者：《實施辦法》主要包括哪些內容？人民法院受理人民檢察院提起公益訴訟的案件範圍有哪些？
《實施辦法》主要包括人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件的受案範圍、起訴材料、訴訟請求、訴訟地位、案件管轄、反訴、陪審制、調解、撤訴、二審和再審程式、司法公開、司法建議、訴訟費用等內容，共四部分二十五條規定。《試點方案》明確規定人民檢察院提起民事公益訴訟的試點案件範圍為“檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。《實施辦法》與其保持了一致。關於人民檢察院提起行政公益訴訟案件範圍的規定也是如此，《實施辦法》將人民檢察院提起行政公益訴訟的案件範圍明確規定為人民檢察院認為在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織違法行使職權或不履行法定職責，造成國家和社會公共利益受到侵害的行為。這與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十八條、第四十二條的規定也銜接一致。
記者：《實施辦法》規定的人民檢察院提起民事、行政公益訴訟的訴前程式有何意義？
當前，關於有權提起民事公益訴訟的主體資格的法律規定比較複雜。《民事訴訟法》第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。2013年修訂的《消費者權益保護法》授權消費者組織、2014年修訂的《環境保護法》規定環境保護組織可以提起民事公益訴訟。《海洋環境保護法》規定行政機關可提起民事公益訴訟。《授權決定》明確檢察機關可以提起公益訴訟。由此可見，當前可提起民事公益訴訟的主體可分為兩類：法律規定的機關和有關組織，其中法律規定的機關包括了行政機關和檢察機關。《試點方案》規定的訴前程式明確了人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。經過訴前程式，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處於受侵害狀態的，檢察院可以提起民事公益訴訟。這一規定使有關組織和檢察機關提起民事公益訴訟的順位更加清晰。
為了充分發揮有關組織提起公益訴訟的作用，督促行政機關依法履行職責，有效節約司法資源，《實施辦法》對人民檢察院提起行政公益訴訟的訴前程式作了規定，要求人民檢察院起訴時應當提交已經履行向相關行政機關提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責的訴前程式的證明材料。
記者：與其他原告提起的公益訴訟案件相比，《實施辦法》對人民檢察院提起的公益訴訟案件作了哪些特殊規 定？
檢察機關提起的公益訴訟案件，與公眾生活聯繫緊密、社會關注度高。為確保檢察機關提起公益訴訟改革試點工作穩步推進，《實施辦法》對人民檢察院提起公益訴訟作了一些特殊的規定，如關於訴訟身份、訴前程式、訴訟費用等內容。例如，關於訴訟身份，人民檢察院以公益訴訟人身份提起公益訴訟。由於民事、行政訴訟中不存在“公益訴訟人”這一訴訟主體概念，因此，《實施辦法》規定了其訴訟權利義務參照民事訴訟法或者行政訴訟法關於原告訴訟權利義務的規定。第二十二條規定，“人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，人民檢察院免交《訴訟費用交納辦法》第六條規定的訴訟費用”。這些規定符合檢察機關提起公益訴訟的特點，也體現了最高人民法院積極推動檢察機關提起公益訴訟制度改革的決心。最高人民法院將在試點地區人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作的基礎上，不斷總結經驗，推動建立科學合理的檢察機關提起公益訴訟制度。
