《關於委託執行若干問題的規定》的理解與適用

《關於委託執行若干問題的規定》的理解與適用是在2011發布的法律法規解讀檔案。

2010年下半年，最高人民法院集中開展了一次委託執行積案的清理活動。在清理活動中，發現相當一部分委託執行案件長期得不到執行；一些法院對委託或者受託案件底數不清，管理混亂。究其原因，主要是委託執行制度不完善。為此，最高人民法院著手對委託執行的相關司法解釋進行調研、修訂，2011年5月3日發布了《關於委託執行若干問題的規定》（以下簡稱《委託執行規定》），旨在進一步規範委託執行工作，完善執行制度，維護當事人的合法權益。
《委託執行規定》出台的背景
我國現行法律中的委託執行制度，是指執行法院對被執行人或者被執行的財產在外地法院管轄範圍內的案件，按照法律規定的條件和程式，將執行權全部或者部分轉移給該外地法院，並由其實施強制執行的一項制度。委託執行制度是人民法院執行工作的重要組成部分，對於解決跨轄區案件的執行具有重要作用。但是，從全國人大、最高人民法院歷次調研以及地方各級法院反映的情況看，目前委託執行工作運轉嚴重不暢，委託執行制度亟需完善。當前委託執行制度和委託執行工作存在的主要問題是：委託執行的立法規定太原則，缺乏可操作性；執行實踐中一些具體問題的司法解釋滯後；委託案件監督機制和信息溝通機制不完善；委託案件實際得到執行少，執行效果不理想；辦理委託執行的程式繁瑣，周期較長；受託執行案件退回委託法院的隨意性較大；有些委託法院明知不符合委託執行條件，但為了防止當事人上訪本院或“甩包袱”，仍將案件委託執行。因此，有必要對當前的委託執行制度進行修改完善，並改革某些不合理的具體制度。本司法解釋的出台，有利於加強和改進委託執行工作。
起草《委託執行規定》遵循的原則
著重修改不合理的委託執行制度。
委託執行難，有執行體制機制不完善、委託執行制度不合理、地方保護主義影響、執行隊伍素質偏低等多方面原因。但我們起草司法解釋難以針對所有的原因，只針對不合理的委託執行制度進行修改完善。
堅持委託執行與尊重當事人的執行管轄選擇權。
在起草本規定的過程中，有一種意見認為：本司法解釋採用原則上一律委託執行制度與民事訴訟法賦予當事人對執行法院的選擇權相矛盾，沒有尊重當事人的選擇權。因為2007年對民事訴訟法的修改，增加了申請執行人在管轄方面的選擇權，即申請執行人可以選擇第一審人民法院或者與第一審人民法院同級的被執行的財產所在地的人民法院為執行法院。現在再推行委託執行，便侵犯了當事人的選擇權。故建議取消委託執行制度或者增加委託執行前先徵得申請執行人同意的規定。
我們認為，申請執行人在申請執行立案時，已經行使了民事訴訟法賦予的選擇權，已經尊重了當事人的執行管轄選擇權。但由於立案執行後，執行案件可能出現被執行人財產發生流轉等變化，出現執行法院所在地無財產可供執行或者執行了部分財產後不再有財產可供執行，而在執行法院所在的省、自治區、直轄市以外有可供執行財產的情形，且基於委託執行是民事訴訟法確立的一項法律制度，又原則上不搞異地執行，因此，我們起草本司法解釋仍堅持保留委託執行制度。堅持委託執行原則與尊重當事人的執行管轄選擇權並不矛盾。法院採用委託執行的方式也是對申請執行人行使執行管轄選擇權出現風險的一種救濟，更利於依法維護當事人的合法權益。
關於經執行債權人同意，執行法院方可委託執行的意見，我們認為，民事訴訟法第二百零六條規定：“被執行人或者被執行的財產在外地的，可以委託當地人民法院代為執行”。該規定從立法本意上講，並沒有要求執行法院委託執行前需經執行債權人的同意，應當理解為是人民法院依職權的行為。此外，我們經調研了解到，如果委託執行前徵求申請執行人的意見，多數申請執行人不會同意將案件委託執行，因為他們更信賴其選擇的執行法院。如果採取此意見，則委託執行制度將形同虛設。
其他有關委託執行的司法解釋不再適用。
最高人民法院過去頒布的《關於加強和改進委託執行工作的規定》、《關於適用民事訴訟法若干問題的意見》第259條至265條、《關於人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第十四部分等都對委託執行作了規定，但上述規定與我們當前構建的委託執行法律制度不盡相同，本司法解釋公布實施後，以前司法解釋中大部分條文將不再適用。如果只是規定與本司法解釋相牴觸的規定廢止，下級法院在今後的委託執行工作中可能會出現適用法律的困惑。因此，本司法解釋吸收了原有司法解釋中關於委託執行的合理條款，明確其他有關委託執行的司法解釋不再適用，以便形成一個統一、完整的委託執行司法解釋。
《委託執行規定》的主要內容及理解
委託執行的一般原則和例外原則。
《委託執行規定》第1條規定了委託執行的原則。民事訴訟法第二百零六條規定了委託執行的制度，即被執行人或者被執行的財產在外地的，可以委託當地人民法院代為執行。這是委託執行制度存在的法律依據。
委託執行較之於異地執行具有以下幾個優點：第一，有利於節約執行成本和公共資源。當地法院可以統籌執行，減少人、財、物和時間的耗費，更好地體現經濟與效率的原則。第二，有利於執行活動順利開展。受託法院具有地利、人和的優勢，便於查找在當地的財產，便於對被執行財產進行評估、處置，便於及時有效地協調、解決執行中出現的問題，可以避免異地執行受阻和暴力抗法事件的發生。第三，有利於加強執行工作中的廉政建設。異地執行難以避免當事人和執行人員“三同”（同行、通吃、同住）現象，影響司法中立、公正形象。委託執行後，“三同”現象將從制度上受到遏制。鑒於委託執行制度的諸多優勢，《委託執行規定》明確規定了委託執行的一般原則：只要執行法院經調查發現被執行人在本轄區內已無財產可供執行，且在其他省、自治區、直轄市內有可供執行財產的，應當一律將案件委託執行。本條明確了委託執行有3個條件：一是執行法院經過財產調查程式；二是被執行人在本轄區內已無財產可供執行；三是被執行人在其他省、自治區、直轄市內有可供執行財產。這三個條件應當同時具備，缺一不可。
為了避免委託法院“甩包袱”，將難以執行的案件委託出去，推卸責任，因此，在制定本司法解釋時，委託執行以被執行人在其他省、自治區、直轄市內有可供執行財產為前提。如果僅是被執行人的住所地在異地，並未發現有可供執行的財產，則執行法院不得辦理委託執行。在調研中，我們發現刑事附帶民事、交通肇事賠償、人身損害賠償案件等執行案件占委託執行的比例較大。各地法院對這類案件是否委託執行存在較大爭議。多數意見認為，此類案件還是不委託為好，理由是：此類案件被執行人難找，往往都是外出打工人員或者是服刑人員，執行到位率低，容易出現上訪現象，委託法院有“丟包袱”之嫌，增加了受託法院的壓力，受託法院也難以解決，此類案件的最終解決往往需要通過生效判決作出地的司法救助。因此，這類案件，原則上由各地自行消化，不宜對外委託執行，但異地有財產可供執行的除外。
關於在同級法院之間委託執行的問題。《關於人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第113條規定：“委託執行一般應在同級人民法院之間進行。經對方法院同意，也可委託上一級的法院執行”，對委託法院和受託法院的級別作出了應當同級的原則性規定，但同時也規定可委託上一級法院執行，前提是需經對方法院同意。但在實踐中，因委託法院、受託法院之間的級別不同、許可權不同，經對方同意需經何種程式審批、多長時間、如何答覆等都沒有明確規定，下級法院反映對此規定不便操作，也影響效率。而實際上，凡委託執行的案件基本上是委託同級法院，故在這次修改中明確規定委託同級法院執行。
關於是否堅持一律委託執行，不搞例外原則，起草過程中有三種意見：一種意見認為，目前委託執行制度尚不完善，“執行難”、“執行亂”的問題依然存在，我國地域差異性較大，各地發展不均衡，有必要採取異地執行和委託執行雙軌並存的模式，不宜搞“一刀切”。對於少數案件因特殊情況確需由執行法院異地執行的，報經所在轄區高級人民法院批准，可以異地執行，但要從嚴掌握。這樣有利於抵制地方保護主義。另一種意見認為，高級人民法院難以從嚴掌握，且各地掌握標準不一。從以往實踐看，下級法院上報異地執行一般都予批准，從而很容易使委託執行又流於形式，因此，建議“一刀切”，不得異地執行，這樣對各地法院都是一個標準。第三種意見認為，可以有例外原則，但需要最高人民法院在司法解釋中明確規定各種例外的情況。
上述意見各有道理，我們認為：原則上一律委託執行，但不宜絕對化，從有利於執行工作出發，可以搞例外原則。但需注意不能彈性太大，而使高級人民法院不好把握，致使異地執行的案件太多，違背了原則上一律委託執行的主旨。因此，本司法解釋明確規定了可以異地執行的例外情況，即執行案件中有3個以上被執行人或者3處以上被執行財產在本省、自治區、直轄市轄區以外，且分屬不同異地的，執行法院根據案件的具體情況，可以異地執行，但需報經高級人民法院批准。設立此批准程式，體現了委託執行由高級人民法院統一管理、統一協調的管理體制。在這裡重點需要說明的是，為什麼將此種情況作為委託執行的例外，允許異地執行？主要理由是：一個案件中出現3個以上被執行人或者3處以上被執行財產在本省、自治區、直轄市轄區以外，且分屬不同異地的，情況比較複雜，實踐中委託執行難以操作。如果同時委託多個外地法院執行，就會造成一個案件多個法院執行；此外，多被執行人若互負連帶責任的，委託法院委託時，難以操作和把握，容易造成超標的執行。因此將此類複雜案件作為可以異地執行的特例。
委託執行案件的歸屬和結案。
《委託執行規定》第2條對此問題作了規定，也是對原委託執行制度的改革。過去，對委託執行的案件存在是委託法院的案件還是受託法院的案件等認識上的分歧，至今歸屬不明確，造成委託法院和受託法院之間執行許可權劃分不清楚。各地法院曾在實踐中普遍將案件委託出去後做結案處理，但依據法律規定精神以及最高人民法院的要求，委託執行案件在委託法院不能按結案統計，但委託法院已對案件基本喪失執行權。而受託法院一般又認為案件是其他法院委託來的，與本院所立案件區別對待，也不按收結案統計，致使委託案件執結率低且周期長，委託法院長期不能報結，形成案件的大量積壓，超執行期限的委託案件逐年增多，形成惡性循環。為改變這一現狀，有必要重新確定受託法院與委託法院的關係。案件委託執行後，受託法院應當依法立案，作為自己的執行案件。委託法院應當作結案處理，實現委託執行案件執行權的徹底移轉，以強化受託法院的承辦責任。
實踐中，法院之間往往存在大量的事項委託。事項委託根據實際需要而行使，不需要以滿足本規定中委託執行的條件為前提，因此，應將其與案件委託明確區別開來，有必要明確作出規定。對僅涉及委託異地法院協助查詢、凍結、查封、調查或者送達法律文書等事項的，受託法院不作為委託執行案件立案辦理，但是為了確保事項委託的順利開展，需要對受託辦理此類事項提出要求，明確受託法院具有協助義務。
委託手續的辦理。
《委託執行規定》第4條、第5條對辦理委託執行手續作了具體規定。以前辦理委託手續的程式過於繁瑣，周期較長。以基層法院委託外省法院執行為例，其程式為：由基層法院逐級報送轄區中級法院、高級人民法院，然後由本省高級人民法院移交外省高級人民法院，再由外省高級人民法院通過中級法院移交受託法院。本來是委託法院和受託法院兩個法院就能辦理的事情，卻至少要牽涉4個法院，程式過於繁瑣。這些程式耗時一兩個月甚至三四個月極為常見。由於案件周轉的法院較多，傳遞途徑複雜混亂，會給委託法院及當事人與受託法院聯繫造成諸多不便。傳遞時間跨度長，往往會貽誤最佳執行時機。隨著案件數量的不斷增加，上述方式費時間、費人力、費財力的弊端日益突出，越來越不適應執行工作的現實需要。因此，《委託執行規定》對委託手續的辦理程式進行改革，第4條明確規定委託法院直接向受託法院辦理委託手續，也就是委託執行直接在委託法院和受託法院之間辦理委託手續即可。同時為了便於高級人民法院統一管理、監督和協調，規定在辦理委託手續後應當層報各自所在的高級人民法院備案。
對於事項委託，由於受託法院不辦理正式立案，因此，不需報高級人民法院備案。但為了規範管理，需要對事項委託的手續辦理提出明確要求，即事項委託應當通過以機要形式送達委託事項的相關手續，防止法律文書過於簡單，受託法院難辨真偽。
第5條是對委託執行手續的具體規定，以便規範委託執行案件的辦理。實踐中，委託執行時，委託法院出具的委託材料往往不齊全、不規範，給受託法院的執行造成一定的困難。雙方法院僅因為委託材料的問題扯皮、推諉，隨意退案的情況時有發生，因此，此條明確規定了委託執行手續應當包含的具體內容，便於法院操作。
對被執行財產查封措施的銜接。
我國委託執行的法律規定對受託法院與委託法院如何銜接財產保全措施等問題未作規定，委託法院對債務人在異地的財產採取了財產保全措施，判決生效並進入執行程式後，委託法院將該案委託異地法院執行，財產保全如何銜接，查封、扣押、凍結的順位以及協助執行等一系列難題在實踐中普遍存在。因此，《委託執行規定》第8條對此問題作了明確規定：一是已查封的被執行人異地財產在委託執行時一併移交給受託法院處理；二是委託法院對被執行人財產已經採取查封、扣押、凍結等措施的，視為受託法院的查封、扣押、凍結措施；三是受託法院需要繼續查封、扣押、凍結的，持委託執行函和立案通知書辦理相關手續即可；四是受託法院續封續凍時，仍為原委託法院的查封凍結順序；五是查封、扣押、凍結等措施規定的有效期限在移交受託法院時不足1個月的，委託法院應當先行續封或者續凍，再移交受託法院，以防止查封財產因委託期間未及時續封續凍而流失。
委託執行的監督和管理。
《委託執行規定》第11條對委託執行案件的監督作了規定。從當事人角度講，由於受託法院消極執行，致委託執行案件6個月不能執結的，當事人有權請求受託法院的上一級人民法院提級執行或者指定執行。上一級人民法院應當立案審查，如發現受託法院無正當理由不予執行的，應當限期執行，或者是作出裁定提級執行或者指定執行。
《委託執行規定》第13條對委託執行和異地執行工作統一管理和協調作了規定，明確了由高級人民法院統一管理和協調本轄區內的委託執行和異地執行工作。同時明確了高級人民法院應當履行的6項具體職責。
異地執行的要求。
為了規範異地執行，《委託執行規定》第12條對執行法院異地執行提出了明確的要求。在實踐中，應當注意3個方面的問題。一是跨省、自治區、直轄市去異地執行應當持有其所在轄區高級人民法院的批准函件。對此，在起草過程中曾有一種意見認為：由於省轄區地域比較廣，執行法院可能離鄰省被執行財產所在地或者被執行人住所地很近，直接異地執行很方便，如果要求異地執行時一律持有高級人民法院的批准函件，因執行法院需要前往高級人民法院審批，勢必增加執行成本。我們認為，最高人民法院倡導原則上一律委託執行，異地執行只是例外，應當從嚴掌握，只有在個別特殊情況下，報經高級人民法院批准後方可進行。即使是鄰近省份，也屬於跨省、自治區、直轄市的異地執行，必須嚴格執行程式規定。二是異地執行時，可以根據案件具體情況，請求當地法院協助執行。過去，最高人民法院為防止暴力抗法，三令五申提出的異地執行時應當主動請求當地法院協助執行的要求，這次在起草本司法解釋過程中，各地法院普遍認為，一律要求異地執行主動請求當地法院協助執行，在當前地方保護主義依然嚴重存在的情況下，有時不利於案件的順利執行，因此，《委託執行規定》規定了異地執行時可以根據案件的具體情況請求當地法院協助執行，由執行法院判斷是否需要請求當地法院協助。三是當地法院應當積極協助配合。目前，當地法院在協助執行的問題上，有的法院能夠堅持“全國法院執行工作一盤棋”的思想，積極協助配合外地法院執行，有的法院則出於地方因素，仍然不願意、不積極協助配合。因此，《委託執行規定》明確了當地法院的配合協助義務，同時要保證執行人員的人身安全和執行裝備、執行標的物不受侵害。
此外，跨省轄區採取查封等控制性措施是否屬於異地執行？是否要報經高級人民法院批准？對此問題也存有爭議。人民法院受理執行案件後，申請執行人提供異地有財產線索，請求立即採取查封、扣押或者凍結等控制性措施的，執行法院應當立即採取查封等控制性措施，如不及時辦理可能導致財產流失。跨省轄區採取查封等控制性措施，嚴格意義上講屬於異地執行，但確需執行法院辦理，而且在今後的執行工作中，為促使執行法院積極採取有效措施，加大執行力度解決“執行難”，應當強化執行法院積極查找財產，及時控制財產防止流失的責任。因此，考慮到查控財產的緊迫性和必要性，我們認為可以不經過高級人民法院批准。