一、立法背景
近年來，新疆部分婦女受宗教極端思想影響，在公共場所穿著吉里巴甫服、蒙面紗。為抵制宗教極端思想滲透，切實維護社會穩定，吐魯番地區開展了對著吉里巴甫服、蒙面紗等“四種特殊群體”的教育轉化專項行動，取得了良好的效果。但是，仍有極少數婦女屢教不改，堅持在公共場所穿著吉里巴甫服、蒙面紗，造成了極為惡劣的影響，嚴重威脅社會穩定。
二、立法目的
通過制定禁止在公共場所穿著吉里巴甫服、蒙面紗行為的地方性法規，對在公共場所穿著吉里巴甫服、蒙面紗的婦女科以一定的法律責任，使其不敢再犯，達到特殊預防的效果。同時，通過對違法行為人進行懲處，教育其他受宗教極端思想影響的婦女，使其不敢效仿行為人的行為，達到一般預防的效果，實現防止宗教極端思想滲透的根本目的。
三、立法理由
（一）立法規制穿著吉里巴甫服、蒙面紗行為是維護社會穩定的現實需要
近年新疆發生的多起暴力恐怖案件和鄯善縣“6.26”嚴重暴力恐怖攻擊案件，呈現的規律性特點都是從非法宗教活動開始。穿著吉里巴甫服、蒙面紗行為與非法宗教活動和宗教極端思想滲透密切相關。立法規制穿著吉里巴甫服、蒙面紗的行為，對行為人科以相應的法律責任，是打擊非法宗教活動，防止宗教極端思想滲透的重要手段，是防止暴力恐怖案件再次發生，維護社會穩定的現實需要。
（二）立法規制穿著吉里巴甫、蒙面紗行為是維護國家文化安全的客觀要求
文化安全是國家安全的重要內容，維護文化安全對於保障國家政治安全、促進社會認同、推動經濟社會發展、保護文化多樣性具有重要意義。維吾爾族傳統服飾文化是維吾爾族文化的重要組成部分，而維吾爾族文化是中華民族文化不可缺少的一分子。吉里巴甫服等遮面服飾不是維吾爾族的傳統服飾，穿著吉里巴甫、蒙面紗行為的行為是對維吾爾族傳統文化的滲透，也是對中華民族傳統文化的滲透，已經嚴重威脅我國的文化安全。為維護國家文化安全，有必要通過立法對此種行為進行規制。
（三）立法規制穿著吉里巴甫服、蒙面紗行為是貫徹男女平等原則的具體體現
我國《憲法》第48條規定：“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。”確立了男女平等原則。穿著吉里巴甫服、蒙面紗的行為背後是把婦女視為丈夫私人財產的錯誤觀念，是對婦女人格的侮辱，嚴重違背男女平等原則，為貫徹該原則，必須對穿著吉里巴甫服、蒙面紗的行為予以立法規制。
（四）立法規制穿著吉里巴甫服、蒙面紗行為是保障婦女身體健康的必然要求
醫學研究表明，人長時間不曬太陽將會導致體內的鈣流失，誘發骨質疏鬆、關節炎等疾病。婦女穿著吉里巴甫服、蒙面紗後，身體的大部分部位接觸不到陽光，體內的鈣質會流失，很容易患上骨質疏鬆等疾病。此外，夏季天氣炎熱，吉里巴甫把全身裹得嚴嚴實實，極易導致中暑。因此，立法規制穿著吉里巴甫、蒙面紗行為有利於保障婦女身體健康。
二、法律條款及說明
（一）第一條
1.條文
為確保公共安全，維護社會穩定，實現新疆跨越式發展和長治久安，依據《憲法》，制定本條例。
2.立法說明
第一條是關於立法目的和立法依據的條款。
（1）立法目的
雖然維護國家文化安全是立法目的之一，但是從促進我國與阿拉伯半島部分國家間交往的角度考慮，不宜把“維護國家文化安全”的字眼表述在條款中。
（2）立法依據
我國《憲法》第5條第3款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相牴觸。”根據該條規定，本條例的制定必須以憲法為依據，故在條文中表述為：“依據憲法，制定本條例。”
（二）第二條
1.條文
禁止在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾，違者由當地縣級公安機關處以200元以上500元以下罰款。
2.立法說明
本條規定了違法行為、執法主體和法律責任。
（1）違法行為
在違法行為的界定上有兩種立法例可供借鑑。一種立法例是《法國禁止在公共場所穿著遮面服飾的法案》（以下簡稱：法國法），另一種立法例是《比利時刑法》（以下簡稱比利時法）。法國法規定：“任何人不得在公共場所穿著旨在遮蓋面部的服飾”。比利時法規定：“禁止在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾”。我們認為，在遮蓋面部服飾的判定標準上，比利時法比法國法更詳細具體，更有針對性和可操作性，因此，本法採取了比利時法立法例，把違法行為界定為：“在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾”。
此外，在本條中，我們沒有直接提及穿著“吉里巴甫”服、蒙面紗等詞，這主要是出於鬥爭策略的需要。如果直接提及上述字眼，過於敏感，會給國際反華勢力留下歧視、打擊某教派的口實。因此，我們採取了相對籠統的表述。這樣表述，一方面可以防止給國際反華勢力留下歧視、打擊某教派的口實，另一方面，我們在執法中進退的空間更大。
（2）執法主體
有關執法主體，存在著兩種不同的意見。一種意見認為，應由違法行為發生地縣級民族宗教部門執法。另一種意見則認為，應由違法行為發生地縣級公安機關執法。經過調研和討論，我們認為，在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾的行為多發生在鄉（鎮）和村，民族宗教部門沒有在鄉（鎮）和村設立派出機構，缺乏足夠的執法人員且沒有統一的制服。而公安機關在鄉鎮設有派出所，在村設有警務室，人員充足，裝備齊全。因此，立法草案把公安機關確定為執法主體。
（3）法律責任
責任性質
在公共場所穿著吉里巴甫服、蒙面紗的行為雖然具有較大的社會危害性，但是其社會危害性尚未達到對行為人科以刑罰的程度。如果對行為人科以刑罰，則違背了刑法的謙抑性原則，且會在國際上造成對我不利的影響。因此，責任應定性為行政處罰責任而不是刑事責任。
責任形式
《行政處罰法》第8條規定：“行政處罰的種類包括：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。”其中針對自然人的行政處罰種類主要有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、暫扣或吊銷執照、行政拘留六種。由於在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾不屬於經營性行為，因此，不應當適用沒收違法所得、沒收非法財物的處罰；又由於該行為不屬於經申請獲許可後即可從事的事項，因此不應當適用暫扣或吊銷執照的處罰。就餘下三種行政處罰（警告、罰款、行政拘留）而言，我們認為，對行為人採取警告處罰起不到懲罰和預防作用，不宜採納；行政拘留屬於限制人身自由的處罰，過於嚴厲，容易激化矛盾，把行為人推向對立面，也不宜採納；相比之下，對行為人處以一定數額的罰款既可以起到懲罰和預防的作用，又符合國際立法趨勢，草案採納了罰款的處罰形式。
採納行政罰款的處罰形式，必須確定罰款的額度範圍。一方面，罰款數額不宜過低。如果數額過低，起不到懲罰和預防的作用；另一方面，罰款數額也不宜規定過高。如果數額過高，超出了行為人的承受能力，導致行為人及其家庭生活困難，容易誘發新的社會矛盾，影響社會穩定。結合新疆經濟社會發展水平，建議罰款數額在200元以上500元以下較為合適。
（三）第三條
1.條文
行為人因法律規定、職業需要、預防傳染病、從事體育運動、節慶活動或因傳統民俗而在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾的，不適用本條例第二條的規定。
2.立法說明
本條是關於禁止在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾免於處罰的規定。《法國禁止在公共場所穿著遮面服飾的法案》第2條第2款規定：“因法律明確授權、健康或職業需要、從事體育運動、藝術活動或因傳統民俗、節慶而在公共場所穿著遮蓋面部全部或大部分部位的服飾的，可以豁免。”本條借鑑了法國法，規定了例外情況。這些例外情況，包括以下幾種具體類型：
第一，因法律規定而在公共場所穿著遮蓋面部的全部或大部分部位的服飾的行為。例如，《道路交通安全法》第51條規定：機車駕駛人及乘坐人員應當按規定戴安全頭盔。行為人根據該法規定，戴頭盔駕駛機車的行為。
第二，因職業需要而在公共場所穿著遮蓋面部的全部或大部分部位的服飾的行為。例如，環衛工人清掃大街時戴口罩的行為。
第三，因預防傳染病需要而在公共場所穿著遮蓋面部的全部或大部分部位的服飾的行為。例如，非典流行期間，民眾在公共場所戴口罩的行為。
第四，因從事體育運動而在公共場所穿著遮蓋面部的全部或大部分部位的服飾的行為。例如，棒球運動員比賽或訓練期間戴頭盔的行為。
第五，因節慶活動或傳統民俗而在公共場所穿著遮蓋面部的全部或大部分部位的行為。例如，新娘戴婚紗的行為。
（四）第四條
1.條文
本條例所稱公共場所是面向公眾開放的，有不特定人進入的場所，包括但不限於街道、公園、廣場、車站、公共運輸工具。
2.立法說明
本條是關於公共場所界定的規定。準確界定公共場所是規範執法活動的保障。《法國禁止在公共場所穿著遮面服飾的法案》第2條第1款規定：“公共場所包括公共街道以及其他面向公眾開放的地點。”我們借鑑了法國法的規定，對公共場所作了界定。界定採取列舉式與概括式像結合的方式。一方面列舉若干常見的公共場所，便於執法機關操作；另一方面，又以概括的語言界定公共場所，防止掛一漏萬。在執法中，認定公共場所需要把握兩點。第一，面向公眾開放。這就把私人會所等僅向特定人開放的地點排除在外。第二，有不特定人進入。如果某場所僅允許特定身份的人進入，則即便進入該場所的人較多，也不能認定為公共場所。
（五）第五條
1.條文
本條例所稱“以上”、“以下”均包括本數。2.立法說明本條是關於《條例》第二條罰款數額“200元以上500以下”中的“以上”、“以下”的界定。
（六）第六條
1.條文
本條例自頒布之日後的次年1月1日開始實施。
2.立法說明
本條是關於條例生效日期的規定。由於本條例是全國首部禁止在公共場所遮蓋面部的地方性法規，對相對人權益影響較大，為了讓民眾在條例頒布後有一個學習知曉的過程，因此，沒有規定自頒布之日起生效，而是規定自頒布之日的次年1月1日開始實施。在這方面，法國法也是這樣規定的。《法國禁止在公共場所穿著遮面服飾的法案》的頒布日期是2010年10月11日，但實施日期卻是2011年4月11日。
