徵求意見稿全文
推行居民階梯電價的必要性
居民階梯電價是指將現行單一形式的居民電價，改為按照用戶消費的電量分段定價，用電價格隨用電量增加呈階梯狀逐級遞增的一種電價定價機制。
長期以來，我國對居民電價採取低價政策。近年來我國能源供應緊缺、環境壓力加大等矛盾逐步凸顯，煤炭等一次能源價格持續攀升，電力價格也隨之上漲，但居民電價的調整幅度和頻率均低於其他行業用電，居民生活用電價格一直處於較低水平。從而造成用電量越多的用戶，享受的補貼越多；用電量越少的用戶，享受的補貼越少，既沒有體現公平負擔的原則，也不能合理體現電能資源價值，不利於資源節約和環境保護。為了促進資源節約和環境友好型社會建設，引導居民合理用電、節約用電，有必要對居民生活用電實行階梯電價。
實施居民階梯電價遵循的原則
實行階梯電價要遵循以下原則：一是補償成本與公平負擔相結合。居民用電價格總體上要逐步反映用電成本，同時，兼顧不同收入居民的承受能力，用電少的居民少負擔，用電多的居民多負擔。二是統一政策與因地制宜相結合。國家制定階梯電價政策總體框架和指導性意見，各地結合當地自然地理環境、經濟發展程度、居民收入和用電水平等情況，確定具體實施方案。三是立足當前與著眼長遠相結合。階梯電價近期應著力於建立機制，保證大多數居民電價基本穩定；長遠目標要逐步反映電力資源價值，引導居民節約用電。
居民階梯電價的電量分檔和電價確定
(一)分檔電量和電價
居民階梯電價將城鄉居民每月用電量按照滿足基本用電需求、正常合理用電需求和較高生活質量用電需求劃分為三檔，電價實行分檔遞增。其中：
第一檔電價原則上維持較低價格水平，三年之內保持基本穩定。
第二檔電價逐步調整到彌補電力企業正常合理成本並獲得合理收益的水平。起步階段電價在現行基礎上提價10%左右。今後電價按照略高於銷售電價平均提價標準調整。
第三檔電價在彌補電力企業正常合理成本和收益水平的基礎上，再適當體現資源稀缺狀況，補償環境損害成本。起步階段提價標準不低於每度電0.2元，今後按照略高於第二檔調價標準的原則調整，最終電價控制在第二檔電價的1.5倍左右。
(二)可供選擇的指導性方案
方案一：以省(區、市)為單位，第一檔電量按照覆蓋70%居民家庭的月均用電量確定，即保證戶均月用電量在該檔電量範圍內居民戶數占居民總戶數的比例達到70%；起步階段電價保持基本穩定。第二檔電量按照覆蓋90%居民家庭的月均用電量確定；起步階段電價提價標準不低於每度電5分錢。第三檔為超出第二檔的電量；起步階段電價提價標準不低於每度電0.20元。
方案二：以省(區、市)為單位，第一檔電量按照覆蓋80%居民用戶的月均用電量確定，即保證戶均月用電量在該檔電量範圍內居民戶數占居民總戶數的比例達到80%；起步階段電價每度電提高1分錢左右。第二檔電量按照覆蓋95%居民用戶的月均用電量確定；起步階段電價提價標準不低於每度電5分錢。第三檔為超出第二檔的電量；起步階段電價提價標準不低於每度電0.20元。
上述兩個方案涉及的全國平均電量分檔標準見附屬檔案。國家發展改革委將商有關部門，根據徵求意見情況對《指導意見》進一步修改完善後，選擇修改完善的方案用於指導各地。
(三)各地階梯電價具體實施方案，由省(區、市)人民政府按照本指導意見確定。
實施範圍
(一)居民階梯電價執行範圍為，省級電網供電區域內實行"一戶一表"的城鄉居民用戶。
(二)使用預付費電能表的居民用戶，在實現遠程自動抄表前，可按購電量以年為周期執行階梯電價；其他"一戶一表"居民用戶，在實現遠程自動抄表前，應按供電企業抄表周期執行階梯電價。供電企業抄表周期原則上不超過兩個月。
(三)對未實行"一戶一表"的合表居民用戶和執行居民電價的非居民用戶(如學校等)，暫不執行居民階梯電價。電價水平按略低於三檔電價加權平均提價水平調整。
其它事項
(一)居民用電存在特殊情況的地區，由省級價格主管部門因地制宜地採取措施妥善處理。
(二)鼓勵居民用電實行峰谷分時電價。各地在推行居民階梯電價的基礎上，可同時制定居民用電峰谷分時電價辦法。是否執行峰谷分時電價，由居民自行選擇。選擇執行峰谷分時電價的居民用戶，其峰谷分時計量表計由電網企業免費安裝。
(三)實行階梯電價後電網企業增加的收入，主要用於彌補脫硫成本增加、居民用戶電錶改造和彌補發電企業燃料成本上漲等項支出。
(四)居民用電戶原則上以住宅為單位，一個房產證明對應的住宅為一"戶"。沒有房產證明的，以供電企業為居民用戶安裝的電錶為單位。
(五)省級以下電網供電範圍內的居民用電也應實行階梯電價，具體辦法由省級價格主管部門參照本指導意見制定。
有關要求
(一)對居民生活用電實行階梯電價，事關廣大人民民眾的切身利益，各省(區、市)價格主管部門應予以高度重視，組織專門力量，會同有關部門積極穩妥地制定本地區居民階梯電價實施方案。
(二)各地在制定居民階梯電價實施方案過程中，要充分聽取社會各方面意見，對階梯電價的實施範圍、檔次劃分、戶數認定等方面進行認真論證。實施方案形成後，應按《政府制定價格聽證辦法》規定進行價格聽證後實施。
(三)各地要加快對居民用電"一戶一表"改造，電網企業要提高抄表到戶率，按時抄表計費，為推行居民階梯電價創造條件。"一戶一表"改造過程中，電網經營企業不得再向居民用戶收取電錶改造費用。
權威解讀
國家發展改革委研究提出了《關於居民生活用電實行階梯電價的指導意見（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），並通過新聞媒體和網際網路等渠道廣泛徵求社會各界意見。為此，記者採訪了國家發展改革委有關負責人。 問：為什麼要對居民用電實行階梯電價？
答：目前，能源緊缺和環境污染已成為制約經濟社會可持續發展的主要矛盾。 對居民用電實行階梯電價政策，是許多能源緊缺國家為應對能源價格高漲、抑制能源不合理消耗而採取的重要措施之一。
在我國全面實行居民階梯電價，主要是考慮建立三個方面的機制：一是合理的電價機制。一般而言，電壓等級越高的用戶，供電成本越低；電壓等級越低的用戶，供電成本越高。居民用電位於電網供電最終端，電壓等級最低，因而其供電成本是最高的。國外居民電價一般是工業電價的1.5-2倍。而我國居民用電價格低於工業電價，導致各類用戶之間交叉補貼。實行階梯電價，有利於改善我國電價結構，促進其逐步趨於合理。二是公平負擔的用電機制。居民電價低於供電成本，造成用電越多的居民用戶，享受的補貼越多，用電量越少的居民用戶，享受的補貼越少。通過實行居民階梯電價政策，可以考慮不同居民承受能力，既保證大多數居民電價保持基本穩定，又能促使用電量多的居民用戶多負擔電費，建立合理的公平負擔機制。三是促進節能減排的機制。通過實行居民階梯電價政策，可以充分發揮價格槓桿的作用，引導用戶特別是用電量多的居民用戶調整用電行為，促進合理、節約用電，從而有利於建設資源節約型和環境友好型社會。
問：居民階梯電價政策是如何形成的？
答：居民階梯電價政策是在研究總結國內外居民階梯電價制度成功經驗基礎上提出來的。國際上，美國、日本、印度、韓國、馬來西亞、埃及、伊朗、菲律賓以及我國的香港和台灣地區均對居民用電執行階梯電價。近年來，我國浙江、福建、四川等省份也已經開始試行階梯電價政策。在總結國內外實踐經驗基礎上，根據今年《政府工作報告》的要求，我們提出了居民生活用電實行階梯電價的初步思路和建議方案，並聽取了有關專家，部分人大代表、政協委員以及中國消費者協會意見，實地走訪北京市部分居民並聽取了他們意見。為了進一步完善思路，此次公開徵求社會各方面意見，以期集思廣益，繼續完善方案。
問：居民階梯電價為什麼要分成三檔？
答：從國內外階梯電價的實踐情況看，階梯電價有兩檔、三檔、四檔、五檔和六檔，甚至更多。總體而言，劃分的檔次越多，操作越複雜。在擬定我國階梯電價政策過程中，意見主要集中在兩檔與三檔之分。分兩檔是將居民用電量分為基本生活電量和非基本生活電量；分三檔的第一檔為居民基本生活用電量，第二檔為正常合理用電量，第三檔為滿足較高生活質量的用電量。分兩檔雖操作相對簡單，但兩檔之間價差較大，第二檔居民電費增支壓力較大。分三檔概念明確，價差相對平緩。經綜合考慮，建議我國居民階梯電價分為三檔。
問：居民階梯電價電量分檔的確定，為什麼以覆蓋率為依據？覆蓋率是怎么計算出來的？
答：居民階梯電價政策的關鍵是各檔電量的確定，其中第一檔電量如何確定是核心問題。
研究發現，電量分檔有三種可選方法：一是以統計部門統計的戶均用電量為基礎確定；二是參照居民生活所必需的基本家用電器用電量確定；三是按照覆蓋一定比例的居民數量確定。即按照滿足一定比例的居民家庭的月均用電量來確定各檔電量上限。
統計部門統計的戶均用電量是各地城鄉居民家庭的平均用電量，數額較低；按基本家用電器用電量，在家用電器範圍、使用時間等方面很難取得統一意見。比較而言，按覆蓋一定比例的居民數量確定各檔電量標準，能夠解決各地用電量差距較大的矛盾，保證相對公平。
據統計，2009年全國戶均用電情況為，110度可滿足70%家庭用電需要；140度可滿足80%家庭用電需要；210度可滿足90%家庭用電需要；270度可滿足95%家庭用電需要。
問：按照目前的方案，居民階梯電價各檔電價水平是如何安排的？
答：實行居民階梯電價的總體目標是保障大多數居民用電價格基本穩定。同時按照用電量增長，電價呈分段累進遞增。具體到各檔電價目標是：第一檔電價維持現行電價水平基本不變；第二檔電價逐步調整到彌補電力企業正常合理成本並獲得合理收益的水平；第三檔電價高於正常水平，適當體現資源稀缺狀況，補償環境成本。
鑒於第二、三檔目標電價與目前實際電價水平差距較大，短期內難以到位，我們建議，起步階段致力於先建立機制，適當控制電價水平，保證大多數居民電價基本穩定。其中，第一檔電價近期維持現行電價水平基本不變，並在3年內保持基本穩定；第二檔電價起步階段提價10%左右，今後隨其他行業電價的調整相應調整並略高於平均提價標準；第三檔電價起步階段每度電提高0.20元，今後按照略高於第二檔調價標準的原則調整。
問：請介紹一下兩個居民階梯電價方案的具體內容？
答：《徵求意見稿》中設計了兩個方案。
方案一：第一檔電量按覆蓋70%“一戶一表”居民用戶的月均用電量確定。初步統計，全國平均為110度，即全國月用電量在110度以內的居民家庭戶數占總居民家庭戶數的比例達到70%，起步階段電價保持基本穩定；第二檔電量按覆蓋90%居民用戶的月均用電量確定，全國平均為210度，起步階段提價標準不低於每千瓦時5分錢；第三檔為210度以上，起步階段提價標準不低於每千瓦時0.2元。
方案二：第一檔電量按覆蓋80%“一戶一表”居民用戶的月均用電量確定，全國平均為140度，起步階段電價每千瓦時提高1分錢；第二檔電量按覆蓋95%居民用戶的月均用電量確定，全國平均為270度，起步階段提價標準不低於每千瓦時5分錢；第三檔為270度以上，起步階段提價標準不低於每千瓦時0.2元。
從國外情況看，第一檔電量較高的國家有，沙特2000度，澳大利亞1750度，美國德克薩斯州400度。第一檔電量較低的國家有，泰國5度，馬來西亞40度，印度、埃及、伊朗50度，韓國100度，日本120度，菲律賓200度。我國台灣和香港地區分別為110度和200度。可以看出，按照目前方案，我國第一檔電量水平與周邊國家和地區基本接近，比已開發國家低一些，但今後隨著我國居民用電量的不斷增加，也可考慮對第一檔電量作適當調整。
問：實行階梯電價政策對居民電費支出有何影響？
答：這是很多居民都關心的問題。實施居民階梯電價後，總體而言，70%-80%的居民包括低收入和生活困難家庭的電費支出是保持基本穩定的。具體看，用電量不同，居民家庭的電費支出影響是不同的。
以全國平均水平為例，如家庭月用電量為90度，按方案一，每月電費支出不受影響；按方案二，則每月電費支出增加0.9元。如家庭月用電量為150度，按方案一，每月電費支出增加2元；按方案二，每月電費支出增加1.9元。 如家庭月用電量為300度，按方案一，每月電費支出增加23元錢。按方案二，每月電費支出增加13.9元錢。可以看出，實行階梯電價後，月均用電量在第一檔電量以內的居民用戶電費支出基本不變；月均用電量超過第一檔的用戶，用電量越少，增加電費越少，用電量越多，增加電費越多。
問：合表用戶提價幅度為什麼要略低於三檔電價加權平均提價水平？
答：合表用戶是指由於歷史等多方面原因，多戶居民合用一個電錶的情況。合表用戶需逐步改為 “一戶一表”，由電網企業抄表到戶。目前合表用戶之所以尚未改造，原因是多方面的。對合表用戶按照略低於三檔電價加權平均提價水平執行，有利於激勵電網企業加快“一戶一表”改造，為全面推行居民階梯電價創造條件。
問：預付費磁卡電能表如何執行階梯電價？
答：目前我國電錶主要有普通機械錶、預付費磁卡電能表、遠程自動智慧型電錶等種類。其中，使用普通機械錶的家庭用戶占絕大多數；使用預付費磁卡電能表的家庭用戶比重很小，不足4%，主要集中在北京、天津、河北等地。在預購電量時，由於其用電行為並未發生，無法按用電量執行階梯電價。這部分用戶可在實現遠程自動抄表前，以日曆年為周期，按購電量執行階梯電價。北京等地已研究具體實施方案，初步想法是，以年為周期，在第一檔電量限額內所購電量，執行第一檔電價；超過第一檔電量且在第二檔電量限額內的，執行第二檔電價，依此類推。按第二、三檔電價所購電量，年內若未用完可跨年結轉。
問：實行階梯電價政策後電網企業增加的收入作何用途？
答：執行居民用電階梯式電價後，電網企業收入將有所增加，主要用於以下三個方面：一是彌補節能減排等環境成本增支因素，包括脫硫成本增加等；二是用於居民用戶電錶改造支出。今後“一戶一表”改造過程中，電網經營企業不得再向居民用戶收取電錶改造費用；三是彌補由於燃料成本上漲增加的電網企業購電成本。
問：如何理解“居民用電存在特殊情況的地區，省級價格主管部門可因地制宜地採取措施處理”？
答：這主要是考慮到各地居民用電情況差異較大，部分地區歷史上對居民用電規定了一些特殊電價政策，如北京為了保護二環內的文物古蹟，實施了“煤改電”工程；雲南等地為保護森林，實行“以電代薪”政策等，對部分居民用戶實行了電價優惠。為保持政策連續性，對這些特殊情況，由省級價格主管部門因地制宜地採取措施妥善處理。
問：向社會公開徵求意見後下一步有何打算？
答：這次公開徵求社會意見後，我們將及時收集、匯總各方面意見，並將意見的匯總結果向社會公布。根據各方面的意見，進一步修改完善方案，指導各省開展工作。具體到各省（區、市）的階梯電價方案，將由各省級價格主管部門組織聽證後實施。
