出台背景
全國檢察機關堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指引，圍繞“講政治、顧大局、謀發展、重自強”檢察工作總要求，持續聚焦“美麗中國”“健康中國”“法治中國”戰略，深入貫徹落實黨中央關於打好污染防治攻堅戰的各項決策部署，積極履行刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，加強與有關部門協作配合，為依法打好污染防治攻堅戰、深入推進生態文明建設提供了有力司法保障。
總體上看，檢察機關參與和保障打好污染防治攻堅戰取得一定成效，但也存在不少問題。張軍檢察長對此高度重視，多次強調要與生態環境部等有關職能部門加強溝通，了解環境治理方面存在的突出問題、發現的案件線索，有針對性地加強頂層設計、方向引領，在案件來源、司法鑑定等方面加強協調配合，真正發揮檢察官作為公共利益代表的作用。最高檢不同層面與自然資源部、生態環境部、法務部等部門，就加強協作配合、辦案指導、解決鑑定難等問題交換了意見。國家發改委長江辦還主動派員到最高檢調研，就和檢察機關加強長江經濟帶生態保護和溝通協作的有關問題進行了交流。在前期工作的基礎上，我們起草了《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見（稿）》，並於2018年11月22日在最高檢召開“檢察機關加強協作配合服務打好污染防治攻堅戰座談會”，最高檢張軍檢察長和生態環境部李乾傑部長出席並發表重要講話，生態環境部等九部委有關部門負責同志參加會議，就落實中央決策部署、形成打好污染防治攻堅戰合力進行了深入交流，經多次徵求各部委意見，大家協商一致達成共識，最終形成該《意見》並正式會簽下發。
印發通知
最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會、法務部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局關於印發《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》的通知
各省、自治區、直轄市人民檢察院、生態環境廳（局）及發展和改革委員會、司法廳（局）、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、林業和草原主管部門，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院、生態環境主管部門及發展和改革委員會、司法局、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、林業和草原主管部門：
現將《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》印發給你們，請結合本地實際，認真貫徹落實。執行中遇到的問題，請及時向最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會、法務部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局報告。
最高人民檢察院 生態環境部
國家發展和改革委員會 法務部
自然資源部 住房城鄉建設部
交通運輸部 水利部
農業農村部 國家林業和草原局
2019年1月2日
意見正文
關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見
為貫徹落實黨中央、國務院關於打好污染防治攻堅戰的各項決策部署，充分發揮檢察機關、行政執法機關職能作用，最高人民檢察院、生態環境部會同國家發展和改革委員會、法務部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局等部門，就在檢察公益訴訟中加強協作配合，合力打好污染防治攻堅戰，共同推進生態文明建設，形成如下協作意見。
一、關於線索移送的問題
1．完善公益訴訟案件線索移送機制。各方應積極藉助行政執法與刑事司法銜接信息共享平台的經驗做法，逐步實現生態環境和資源保護領域相關信息實時共享。行政執法機關發現涉嫌破壞生態環境和自然資源的公益訴訟案件線索，應及時移送檢察機關辦理。
2．建立交流會商和研判機制。各單位確定相關職能部門共同建立執法情況和公益訴訟線索交流會商和研判機制，由檢察機關召集，每年會商一次，確有需要的，可隨時召開。有關行政機關也可就本系統行政執法和公益訴訟線索情況單獨進行交流會商，共同研究解決生態環境和資源保護執法中的突出問題。檢察機關對生態環境和資源保護領域易發、高發的系統性、領域性問題，可以集中提出意見建議；行政執法機關對檢察機關辦案中的司法不規範等問題，可以提出改進的意見建議。
3．建立健全信息共享機制。根據檢察機關辦理公益訴訟案件需要，行政執法機關向檢察機關提供行政執法信息平台中涉及生態環境和資源保護領域的行政處罰信息和監測數據，以及環保督察等專項行動中發現的問題和線索信息。檢察機關定期向行政執法機關提供已辦刑事犯罪、公益訴訟等案件信息和數據信息。進一步明確移送標準，逐步實現行政執法機關發現公益訴訟案件線索及時移送檢察機關、檢察機關發現行政執法機關可能存在履職違法性問題提前預警等功能。
二、關於立案管轄的問題
4．探索建立管轄通報制度。檢察機關辦理行政公益訴訟案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的同級人民檢察院立案並進行訴前程式。對於多個檢察機關均有管轄權的情形，上級檢察機關可與被監督行政執法機關的上級機關加強溝通、徵求意見，從有利於執法辦案、有利於解決問題的角度，確定管轄的檢察機關。
5．堅持根據監督對象立案。對於一個行政執法機關涉及多個行政相對人的同類行政違法行為，檢察機關可作為一個案件立案；對於一個污染環境或者破壞生態的事件，多個行政機關存在違法行使職權或者不作為情形的，檢察機關可以分別立案。
6．探索立案管轄與訴訟管轄適當分離。上級檢察機關可根據案件情況，綜合考慮被監督對象的行政層級、生態環境損害程度、社會影響、治理效果等因素，將案件線索指定轄區內其他下級檢察機關立案。在人民法院實行環境資源案件集中管轄的地區，需要提起訴訟的，一般移送集中管轄法院對應的檢察院提起訴訟。
三、關於調查取證的問題
7．建立溝通協調機制。檢察機關在調查取證過程中，要加強與行政執法機關的溝通協調。對於重大敏感案件線索，應及時向被監督行政執法機關的上級機關通報情況。行政執法機關應積極配合檢察機關調查收集證據。
8．建立專業支持機制。各行政執法機關可根據自身行業特點，為檢察機關辦案在調查取證、鑑定評估等方面提供專業諮詢和技術支持，如協助做好涉案污染物的檢測鑑定工作等。檢察機關可根據行政執法機關辦案需要或要求，提供相關法律諮詢。
9．做好公益訴訟與生態環境損害賠償改革的銜接。深化對公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟關係的研究，加強檢察機關、行政執法機關與審判機關的溝通協調，做好公益訴訟制度與生態環境損害賠償制度的配合和銜接。
四、關於司法鑑定的問題
10．探索建立檢察公益訴訟中生態環境損害司法鑑定管理和使用銜接機制。遵循統籌規劃、合理布局、總量控制、有序發展的原則，針對司法實踐中存在的司法鑑定委託難等問題，適當吸納相關行政執法機關的鑑定檢測機構，加快準入一批訴訟急需、社會關注的生態環境損害司法鑑定機構。針對鑑定規範不明確、鑑定標準不統一等問題，加快對生態環境損害鑑定評估相關標準規範的修訂、制定等工作，建立健全標準規範體系。加強對鑑定機構及其鑑定人的監督管理，實行動態管理，完善退出機制，建立與司法機關的管理和使用銜接機制，暢通聯絡渠道，實現信息共享，不斷提高鑑定質量和公信力。
11．探索完善鑑定收費管理和經費保障機制。法務部、生態環境部會同國家發展和改革委員會等部門指導地方完善司法鑑定收費政策。與相關鑑定機構協商，探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑑定費，待人民法院判決後由敗訴方承擔。與有關部門協商，探索將鑑定評估費用列入財政保障。
12．依法合理使用專家意見等證據。檢察機關在辦案過程中，涉及案件的專門性問題難以鑑定的，可以結合案件其他證據，並參考行政執法機關意見、專家意見等予以認定。
五、關於訴前程式的問題
13．明確行政執法機關履職盡責的標準。對行政執法機關不依法履行法定職責的判斷和認定，應以法律規定的行政執法機關法定職責為依據，對照行政執法機關的執法權力清單和責任清單，以是否採取有效措施制止違法行為、是否全面運用法律法規、規章和規範性檔案規定的行政監管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。檢察機關和行政執法機關要加強溝通和協調，可通過聽證、圓桌會議、公開宣告等形式，爭取訴前工作效果最大化。最高人民檢察院會同有關行政執法機關及時研究出台檔案，明確行政執法機關不依法履行法定職責的認定標準。
14．強化訴前檢察建議釋法說理。檢察機關制發訴前檢察建議，要準確寫明行政執法機關違法行使職權或者不作為的事實依據和法律依據，意見部分要精準、具體，並進行充分的釋法說理。要嚴守檢察權邊界，不干涉行政執法機關的正常履職和自由裁量權。
15．依法履行行政監管職責。行政執法機關接到檢察建議書後應在規定時間內書面反饋，確屬履職不到位或存在不作為的，應當積極採取有效措施進行整改；因客觀原因難以在規定期限內整改完畢的，應當製作具體可行的整改方案，及時向檢察機關說明情況；不存在因違法行政致國家利益和社會公共利益受損情形的，應當及時回復並說明情況。
六、關於提起訴訟的問題
16．檢察機關應依法提起公益訴訟。經過訴前程式，行政執法機關仍未依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益受侵害狀態尚未得到實質性遏制的，人民檢察院依法提起行政公益訴訟。
17．行政執法機關應依法參與訴訟活動。進入訴訟程式的，行政執法機關應按照行政應訴規定相關要求積極參加訴訟，做好應訴準備工作，根據訴訟類型和具體請求積極應訴答辯。對於國家利益或者社會公共利益受到損害的情形，在訴訟過程中要繼續推動問題整改落實，力爭實質解決。對於法院作出的生效判決要嚴格執行，及時糾正違法行政行為或主動依法履職。
七、關於日常聯絡的問題
18．建立日常溝通聯絡制度。各方應明確專門聯絡機構和具體聯絡人員，負責日常聯絡及檔案傳輸等工作。各方可定期或不定期召開聯席會議，共同研討解決生態環境和資源保護領域中存在的具體問題，以及司法辦案中突出存在的確定管轄難、調查取證難、司法鑑定難、法律適用難、從嚴懲治難等問題。對於達成一致的事項，以會議紀要、會簽檔案、共同出台指導意見等形式予以明確。檢察機關和各相關行政執法機關可以在日常工作層面進一步拓寬交流溝通的渠道和方式，建立經常性、多樣化的交流溝通機制。
19．建立重大情況通報制度。為切實保護國家利益和社會公共利益，及時處置突發性、普遍性等重大問題，對於涉及生態環境行政執法及檢察公益訴訟的重大案件、事件和輿情，各方應當及時相互通報，共同研究制定處置辦法，及時回應社會關切。在辦案中發現相關國家機關工作人員失職瀆職等職務違法犯罪線索的，應當及時移送紀檢監察機關。
20．建立聯合開展專項行動機制。各方開展的涉及對方工作範圍的專項行動等，可邀請對方參與，真正形成檢察機關與行政執法機關司法、執法工作合力，共同促進生態環境和資源保護領域依法行政。
八、關於人員交流的問題
21．建立人員交流和培訓機制。各方可定期互派業務骨幹掛職，強化實踐鍛鍊，進一步最佳化幹部隊伍素質。檢察機關可聘請部分行政執法機關業務骨幹任命為特邀檢察官助理，共同參與公益訴訟辦案工作。檢察機關和行政執法機關舉辦相關培訓時，可以為各方預留名額，或邀請各方單位領導和辦案骨幹介紹情況，定期開展業務交流活動，共同提高行政執法和檢察監督能力。
意見解讀
《意見》共21條，從線索移送、立案管轄、調查取證、司法鑑定、訴前程式、提起訴訟、日常聯絡、人員交流等8個方面作出了明確規範，為依法辦理公益訴訟案件、合力打好污染防治攻堅戰提供了有力的制度支撐。
線上索移送方面，《意見》完善了公益訴訟案件線索移送機制，明確行政執法機關發現涉嫌破壞生態環境和自然資源的公益訴訟案件線索，應及時移送檢察機關辦理。《意見》還提出建立交流會商和研判機制，建立健全信息共享機制。
在立案管轄方面，《意見》指出，要探索建立管轄通報制度，堅持根據監督對象立案，探索立案管轄與訴訟管轄適當分離。上級檢察機關可根據案件情況，綜合考慮被監督對象的行政層級、生態環境損害程度、社會影響、治理效果等因素，將案件線索指定轄區內其他下級檢察機關立案。
在調查取證方面，《意見》明確要建立溝通協調機制，對於重大敏感案件線索，應及時向被監督行政執法機關的上級機關通報情況。行政執法機關應積極配合檢察機關調查收集證據。要建立專業支持機制，做好公益訴訟與生態環境損害賠償改革的銜接。
在司法鑑定方面，《意見》指出，要探索建立檢察公益訴訟中生態環境損害司法鑑定管理和使用銜接機制。探索完善鑑定收費管理和經費保障機制，與相關鑑定機構協商，探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑑定費，待法院判決後由敗訴方承擔。依法合理使用專家意見等證據。
在訴前程式方面，《意見》明確了行政執法機關履職盡責的標準，要強化訴前檢察建議釋法說理，依法履行行政監管職責。
在提起訴訟方面，《意見》規定檢察機關應依法提起公益訴訟。經過訴前程式，行政執法機關仍未依法全面履行職責，檢察院依法提起行政公益訴訟。行政執法機關應依法參與訴訟活動。
此外，《意見》還就日常聯絡和人員交流等問題作出了規定。
