意見概述
近日，國務院辦公廳印發《關於加強城市地下管線建設管理的指導意見》，部署加強城市地下管線建設管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載力和城鎮化發展質量。
《意見》指出，城市地下管線是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。近年來，隨著城市快速發展，地下管線建設規模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民民眾生命財產安全和城市運行秩序。為此，要把加強城市地下管線建設管理作為履行政府職能的重要內容，統籌地下管線規劃建設、管理維護、應急防災等全過程，綜合運用各項政策措施，提高創新能力，全面加強城市地下管線建設管理。
《意見》明確了近、中、遠期的總體工作目標，提出了全面加強城市地下管線建設管理的重點任務。一是加強規劃統籌，嚴格規劃管理。開展地下空間資源的調查與評估，制定城市地下空間開發利用規劃，組織編制地下管線綜合規劃，對城市地下管線實施統一規劃管理。
二是統籌工程建設，提高建設水平。制定管線年度建設計畫，與城市道路年度建設計畫同步實施。統籌安排管線工程建設，力爭一次敷設到位。穩步推進城市地下綜合管廊建設。嚴格規範建設行為。
三是加大老舊管線改造力度。改造使用年限超過50年、材質落後和漏損嚴重的供排水管網；對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造；推進城市電網、通信網架空線入地改造工程；實施城市寬頻通信網路和有線廣播電視網路光纖入戶改造，加快有線廣播電視網路數位化改造。
四是加強維修養護，消除安全隱患。建立地下管線巡護和隱患排查制度，制訂應急防災預案，切實提高事故防範、災害防治和應急處置能力。要定期排查地下管線存在的隱患，制定工作計畫，限期消除隱患。
五是開展普查工作，完善信息系統。組織開展地下管線普查工作，並在普查的基礎上，建立完善地下管線管理信息系統，實現信息的即時交換、共建共享、動態更新。
六是完善法規標準，加大政策支持。研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規，健全相關配套規章。開展各類地下管線標準規範的梳理和制（修）訂工作，建立完善地下管線標準體系。加快城市建設投融資體制改革，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。鼓勵套用先進技術，積極推廣新工藝、新材料和新設備。
《意見》強調，要牢固樹立正確的政績觀，糾正“重地上輕地下”、“重建設輕管理”、“重使用輕維護”等錯誤觀念，加強對城市地下管線建設管理工作的組織領導。健全工作機制，加強聯動協調。
意見解讀
解讀《關於加強城市地下管線建設管理的指導意見》
日前，國務院辦公廳印發了《關於加強城市地下管線建設管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了今後一段時間我國城市地下管線建設管理的指導思想、基本原則、重點任務等。國務院有關部門司局負責人及有關專家對此進行了解讀。
1．《指導意見》出台的背景和意義是什麼？
住房城鄉建設部城市建設司負責人：城市地下管線是指城市範圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業等管線及其附屬設施，是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。近年來，隨著城市快速發展，地下管線建設規模不足、管理水平不高等問題凸現，一些城市相繼發生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民民眾生命財產安全和城市運行秩序。黨中央和國務院領導高度重視城市地下管線問題，為切實加強地下管線建設管理工作，國務院辦公廳下發了《指導意見》。
從當前經濟社會發展形勢看，加強城市地下管線建設管理，既可以解決當前地下管線事故頻發、安全隱患突出、應急防災能力薄弱等問題，保障城市安全運行；又可以起到促進經濟成長、化解產能過剩、提高城市綜合承載能力、提升城鎮化發展質量的作用。
2．加強城市地下管線建設管理的指導思想和目標任務提出的依據是什麼？
住房城鄉建設部城市建設司負責人：首要依據是黨的十八大和十八屆二中、三中會議、中央城鎮化工作會議和中央經濟工作會議精神、以及黨中央和國務院的各項決策部署。
另一個重要依據是對我國城市地下管線建設管理現狀問題的充分認識和科學判斷。城市地下管線種類繁多，包括供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業等8大類20餘種管線；管理體制和權屬複雜，涉及政府30多個部門，各自為政、條塊分割、多頭管理的問題比較嚴重，敷設在地下的各種管線重疊交錯、雜亂無章，施工挖斷管線事故不斷，違法占壓管線等安全隱患突出，馬路重複開挖問題屢見不鮮，管線安全事故日益增多。
正是出於對城市地下管線建設管理形勢的判斷，在指導思想中提出了“統籌地下管線規劃建設、管理維護、應急防災等全過程，綜合運用各項政策措施，提高創新能力，全面加強城市地下管線建設管理” 。在目標任務中提出了 “2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網改造，將管網漏失率控制在國家標準以內，顯著降低管網事故率，避免重大事故發生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設管理水平能夠適應經濟社會發展需要，應急防災能力大幅提升” 。
3．《指導意見》中的基本原則怎么理解和把握？
住房城鄉建設部城市建設司負責人：基本原則中有三個重點需要把握。第一個重點是規劃引領、統籌建設、強化管理、消除隱患。規劃是龍頭，充分發揮規劃的綜合平衡和引導作用，統籌各類管線布局，最佳化和集約利用地下空間資源；按照先規劃、後建設的原則，合理安排建設時序，提高城市基礎設施建設的整體性和系統性。強化運行維護管理，提高維修、養護和改造管理水平，及時發現消除事故隱患，保障地下管線安全運行。第二個重點是因地制宜，創新機制。《指導意見》提出了全國的總體要求，各地應根據實際情況開展工作，創新地下管線建設管理體制機制。第三個重點是落實責任，加強領導。城市人民政府是地下管線綜合管理的責任主體，應積極發揮主導作用，同時要調動各部門和單位的積極性，落實責任，在主動協調中形成工作合力。
4．加強地下管線建設管理為什麼要加強規劃統籌和管理？
國務院參事室特約研究員王靜霞：城市地下管線規劃是城市地下管線建設和管理的依據。雖然各種地下管線專業規劃編制相對完善，但缺少城市地下管線的綜合規劃對各類管線進行綜合安排、統籌規劃，由於地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，往往造成各種工程管線在平面及豎向布局中的矛盾，導致管線重疊交錯和相互打架現象嚴重。現有相關法律法規和規章制度中沒有明確提出城市地下管線綜合規劃編制和審批管理的具體要求，受現狀管線敷設資料缺乏等因素影響，各地普遍沒有編制城市地下管線綜合規劃，雖然在城市總體規劃中按照要求應有相關內容，但實際可操作性較差。因此，《指導意見》明確了各城市要依據城市總體規劃組織編制地下管線綜合規劃，並要對各類專業管線進行綜合。
《城鄉規劃法》明確提出在城市規劃區內進行管線等工程建設的，建設單位或者個人應當向城市規劃主管部門申請辦理建設工程規劃許可證；工程完工後，城市規劃主管部門應對建設工程是否符合規劃條件予以核實，未經核實或者經核實不符合規劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收；建設單位應當在竣工驗收後六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料。但是，目前一些城市地下管線規劃未納入規劃管理審批，不辦理建設工程規劃許可證；一些城市規劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現象；部分地區規劃監管薄弱，不按規劃要求建設和擅自建設現象時有發生。因此，《指導意見》明確提出要嚴格實施規劃管理，也只有這樣，才能及時掌握地下管線的真實情況。
5．如何統籌城市地下管線工程建設？
住房城鄉建設部城鄉規劃管理中心主任劉佳福：統籌城市地下管線工程建設要把握三個方面的內容，一是統籌管線和道路建設。城市地下管線是城市道路組成部分，道路下各種地下管線的建設應當與城市道路工程建設統籌實施，管線建設計畫應服從道路建設計畫，與城市道路建設計畫同步實施。二是統籌安排各專業管線工程建設，力爭一次敷設到位，不能一次建設完成的，應預留管線位置。三是要建立施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘數量和規模，減少“馬路拉鏈”現象。
針對施工挖斷地下管線，以及破壞管線造成的災害和次生災害事故問題，各地要嚴格規範建設行為，履行基本建設程式，嚴格落實工程建設相關管理制度。對可能損害地下管線和可能涉及危險化學品管道的建設工程，要嚴格按照國家有關安全管理規定施工作業。
6．穩步推進城市地下綜合管廊建設應注意哪些問題？
上海市政工程設計研究總院（集團）副總工程師王恆棟：當前，綜合管廊建設在我國尚屬於試點階段，穩步推進城市地下綜合管廊建設，要注意三個問題：
一是科學規劃，適度超前。綜合管廊是重要的城市地下“生命線”工程，工程建設難度大，對城市運行影響大，因此，要在道路交通、土地開發、管線綜合等基礎上做好規劃，在建設管廊的時候，要留有餘地、適度超前，滿足遠期需求。要根據當地經濟社會發展水平，建設與之相適應的綜合管廊工程，避免不顧自身的實際情況，貪大求全，一哄而上，造成不必要的損失。
二是統籌協調，建管並舉。綜合管廊的建設打破了我國城市地下管線傳統的建設和管理模式，要統籌協調不同管線單位利益，滿足多方要求。多種地下管線集中敷設在綜合管廊內，要同步建設綜合管廊的安全運行配套設施，制定綜合管廊的安全運行制度，強化綜合管廊的日常運行維護管理，避免“重建設，輕管理”。
三是積極引導，鼓勵創新。要積極探索投融資、建設維護、定價收費、運營管理等模式，採取多種建設管理方式，吸引民間資金參與建設和管理，解決管線單位的利益訴求，積極引導管線單位參與綜合管廊建設管理。
7．城市地下老舊管線改造的任務是什麼？
住房城鄉建設部城市建設司負責人：當前，城市地下管線老化、腐蝕、失修、“跑冒滴漏”的情況比較嚴重，泄露爆炸事故時有發生，超期超負荷運行問題突出。為了保證地下管線運行安全，根據各行業管線的運行管理情況，《指導意見》提出了當前城市老舊管線改造任務。改造使用年限超過50年、材質落後和漏損嚴重的供排水管網；推進雨污分流管網改造和建設；要對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。
工業和信息化部通信發展司負責人：當前，通信基礎設施建設上還存在一些急需解決的問題，有的通信管道老化存在安全隱患，有的通信架空線路安全性差、影響市容市貌，有的光纖入戶改造進小區難、入場難，需要社會各界的廣泛理解和大力支持。加快通信管線改造，要做好三個方面工作：一是將通信管道、桿路等通信基礎設施規劃納入城市總體規劃和土地利用總體規劃，實現與其他城市基礎設施同步建設；二是實施市政拆遷、路網改造時，同步考慮通信管道改造和通信架空線路的入地改造問題；三是住宅建設單位、物業服務企業要積極支持光纖入戶改造，為光纖入戶改造提供便利條件，切實解決光纖入戶改造入場難的問題。
能源局電力安全監管司負責人：電力管線改造的主要任務是要對存在塌陷、火災、水淹等安全隱患的電力電纜通道進行專項治理改造，推進城市電網架空線入地工程。
國家新聞出版廣電總局財務司負責人：隨著時代的進步和社會的發展，人民民眾對精神文化和信息資訊的需求越來越多，質量要求越來越高，而且自主選擇性也越來越強，傳統的模擬有線廣播電視網路占用傳輸通道資源多，信號質量較差，已經很難滿足這種需求。根據國家相關政策要求和廣電業務發展需要，為提高傳輸通道利用率、傳輸質量和傳輸安全，一是作為國家信息化基礎設施之一的有線廣播電視網正處於採用模擬信號、單項廣播式傳輸向數位訊號、雙向互動式傳輸轉換和改造的過程中；二是由於有線廣播電視網路尚有一部分沒有入地，經常發生因施工、車掛、人為破壞等外力原因導致線路中斷，影響信號傳輸，因此有線廣播電視網路架空線路要綜合利用地下管線資源，按照城市地下管線規划進行入地改造。通過改造，有線廣播電視網路將成為國家信息化、城市信息化、城市現代服務業及三網融合的重要支撐平台。
8．如何加強城市地下管線維修養護，消除安全隱患？
安全監管總局二司負責人：近一段時間，頻繁發生的地下管線安全事故給城市的正常運行和民眾的生命財產安全造成了嚴重影響，尤其是山東青島“11．22”管道泄漏爆炸特別重大事故的發生，給人民民眾的生命財產造成巨大損失，暴露出城市地下管線在日常維修養護、隱患排查治理、應急管理等方面存在的問題。為保障城市地下管線安全運行，應重點做好以下五個方面工作：
一是健全和落實日常維修養護和巡查制度。要建立地下管線巡護和隱患排查制度，配備專門人員對管線進行日常巡護，建立巡查記錄，記錄內容應有巡查時間、地點（範圍）、發現問題與處理措施、上報記錄等。同時要建立動態的隱患排查治理台賬，清晰掌握地下管線權屬、建設年代、運行狀況、安全狀況、配套安全設施、運行維護責任等，對排查出的事故隱患落實治理，實行分級管理，依輕重緩急用明顯標誌區分，並制定消隱計畫。
二是推廣地下管線監控預警技術。各城市及相關主管部門要借鑑已有的成功經驗，結合地區特點，鼓勵管道權屬單位開發、套用地下管線監控預警技術，實現智慧型監測預警、有害氣體自動處理、自動報警、防爆、井蓋防盜等功能，提高地下管線安全管理效能，減少各類事故的發生。
三是嚴格按照相關規程要求，進行地下管線作業。目前，地下管線受第三方破壞的現象較多，造成了人員傷亡和財產損失，各城市要建立相應的管理制度，要求建設單位在工程規劃設計前，必須向地下管線信息檔案管理機構、地下管線權屬單位查詢取得施工現場地下管線現狀信息資料，並向施工單位進行詳細交底，必要時在作業現場安排專人監護。針對每年地下管線作業中毒窒息、管線受損泄漏事故多發的情況，各行業主管部門要督促作業單位嚴格遵守相關安全操作規程，配備合格、有效的氣體和測爆儀等檢測設備，按照先檢測後監護再進入的原則進行作業，確保作業人員安全。
四是落實整改責任主體，強化重大隱患整改工作。當前地下管線存在大量違章占壓、安全距離不足、管線老舊、廢棄及“無主”管線不清等重大安全隱患，這些隱患整改協調難度大且需要大量資金，各城市政府及相關主管部門要加大整改協調力度，投入整改資金，落實整改責任主體。對重大隱患掛牌督辦，整改期間要加強督促檢查，整改完成後，要嚴格驗收，防止前清後占，反覆占壓。對一時難以消除的重大隱患，要逐一制定整改治理方案和應急預案，強化安全管控，預防事故發生。
五是加強應急管理，提高應急處置能力。針對青島“11．22”管道泄漏爆炸事故、瀘州“12．26”天然氣燃氣爆燃事故暴露出的應急處置不當的問題，各行業主管部門和管道權屬單位要根據輸送介質的危險特性及管道狀況，制定有針對性的專項應急預案和現場處置方案，並定期組織演練，檢驗預案的實用性、可操作性，加強應急隊伍建設，提高人員專業素質，配套完善安全檢測及應急裝備。各城市要緊密結合實際，建立政府與管道權屬單位溝通協調機制，加強政企應急預案的銜接，開展應急預案聯合演練，提高應急回響能力；根據事故現場情況及救援需要及時劃定警戒區域，疏散周邊人員，加強現場秩序監控，確保救援工作安全有序，盡最大努力減少事故傷害，並防範次生事故發生。
9．如何開展城市地下管線普查、建立完善信息系統？
國務院參事室特約研究員王靜霞：現狀不清、“家底”不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統有利於解決城市地下管線資料不全、不準的問題，為城市規劃、建設和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐。
開展城市地下管線普查工作，建立完善信息系統要把握五個重點內容。一是普查工作實行屬地負責制，由城市人民政府統一組織實施，明確責任部門；駐軍單位、中央直屬企業要按照當地政府的統一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。二是要制定總體方案，建立工作機制和相關規範，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作，按規定集中統一管理普查成果。三是要在普查的基礎上，建立地下管線綜合管理信息系統和專業管線信息系統，並按照統一的數據標準，實現信息的即時交換、共建共享、動態更新。四是要充分利用信息資源做好工程規劃、施工建設、運營維護、應急防災、公共服務等工作。五是涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關保密法律法規和標準進行管理。
10．加強城市地下管線建設管理需要完善哪些法規標準？
中國人民大學公共管理學院教授葉裕民：我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規，該領域的綜合性標準體系尚不完善，國家相關部門開展地下管線綜合管理工作缺少法律法規和政策依據，地方制定相關地方法規和規章，開展相關工作，缺少綜合性上位法的依據。為此，當務之急，應儘快研究出台地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規，健全相關配套規章制度，建立完善地下管線綜合標準體系。
11．國家在加強城市地下管線建設方面有哪些支持政策？
國家發展改革委巨觀經濟研究院研究員馬小丁：改革開放以來，我國城市基礎設施建設不斷加強，保持了穩定上升的勢頭，在改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率等方面取得了長足進步。但是，與人民民眾的基本需求以及推進新型城鎮化的需要相比，目前我國城市基礎設施建設的投入還存在嚴重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎設施建設的投融資體制改革與市場經濟體制改革要求還有差距。為此，2013年9日，國務院下發了《國務院關於加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號），提出了城市建設投資體制改革的總體思路，這次又在《指導意見》中，對進一步發揮市場機制在城市建設中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產品和服務市場、改革城市建設的投融資體制，提出了政策措施。
財政部財政科學研究所副所長蘇明：近年，我國城市基礎設施建設投資總量保持了穩定上升的勢頭，但是從總體上看，我國城市建設投入仍然不足，還不能完全滿足日益增長的社會公共需求，結構性矛盾比較突出，部分行業還存在著供應短缺問題，公共產品質量服務水平不高，城市建設發展方式單一。為解決這些問題，《指導意見》提出了加快城市建設投融資體制改革的六項政策措施：一是發行地方政府債券。在明確政府履行提供公共產品和服務的基本職能基礎上，擴大政府投入的資金來源渠道，即分清政府與企業邊界，在財政性資金不足的情況下，確需政府舉債的，通過發行政府一般債券或專項債券融資。二是開展政府與社會資本合作機制（PPP模式）試點，參與合作的企業可以探索通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資。三是鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營，研究政府購買服務協定、特許經營權、收費權等作為銀行質押品的政策，推進政府購買服務和特許經營制度。四是加大信貸投放力度，支持城市基礎設施建設。五是鼓勵外資和民營資本發起設立以投資城市基礎設施為主的產業投資基金。六是簡化行政審批程式，提高辦理效率。
12．如何建立城市地下管線綜合管理協調機制？
住房城鄉建設部城市建設司負責人：城市建設長期存在“重地上、輕地下”，“重建設、輕管理”，“重使用、輕維護”的錯誤觀念。正如李克強總理所說：城市風貌是城市的“面子”，這些年有了很大變化，但城市基礎設施特別是地下管網設施這些城市的“里子”，目前仍很薄弱。要創新機制，吸引更多民間投資，匯聚更大建設合力，補上這方面的“短板”。因此，要牢固樹立正確的政績觀，加強對城市地下管線管理工作的組織領導，形成國務院有關部門巨觀指導，省級人民政府抓檢查監督，城市人民政府負總責，行業抓落實的管理體系。
城市人民政府要建立地下管線綜合管理協調機制，明確牽頭部門作為綜合管理協調機構，組織發改、財政、通信、新聞出版廣播電視、安全監管、能源、保密等部門，聯繫軍隊和中央直屬企業駐地單位，加強聯動協調，開展統籌管理、綜合協調和指導監督工作，共同研究加強地下管線建設管理的政策措施，解決跨軍隊與地方的重大問題和突發事故。綜合管理協調機構要實現責任與權力、職能與目標的有機統一，要具有固定的人員和辦事機構，具體承擔城市地下管線綜合管理與服務日常工作。
