背景
編練巡警，是清末新政改革的重要內容之一。光緒二十七（1901）年七（9）月三十（12）日，清廷發布上諭，令各省將軍、督撫裁汰綠營，改練“常備、續備、巡警等軍”，第一次明確表示創辦警政。袁世凱最先回響，巡警制度在天津取得了較大的成功，繼而在整個直隸地區大力發展巡警，並起到了舊治安機構無法達到的作用。
鑒於直隸辦警的成功，光緒二十八（1902）年九（10）月十六（17）日，清廷發布上諭：“前據袁世凱奏定警務章程，於保衛地方一切甚屬妥善。著各直省督撫仿照直隸章程奏明辦理。不準視為緩圖，因循不辦，將此通諭之。”
各省紛紛回響。山東巡撫周馥在匯報山東辦警情況時說：“竊臣恭讀光緒二十八年九月十六日上諭，仰見朝廷整飭軍政，御患安民之至意。山東為南北邊沖途，鐵路遍於腹地。加以礦務繁興，中外商民絡絕於道，警察尤為當務之急。臣抵任以來已派兵一百名分赴京師、天津兩處警務學堂就師學習。擬俟明春學業粗就，一面延師來東開設學堂，一面添募牟兵，且教且用。先由省城而煙臺，而鐵路、車站與夫膠澳威海租界附近地面，並開礦處所、緊要集鎮逐漸布置。”
警察機構的建立
1、省城、商埠巡警機構
光緒二十八（1902）年十（11）月，山東巡撫周馥裁撤山東保甲總局、綠營，改兵為警，“委派臬司尚其亨總理警務，並派道員會同辦理，仿照直隸章程”，擬定局制餉章暨學堂章程，“先後委派道員楊晟、潘延祖、楊嘉辰等會同臬司尚其亨”籌辦警務，設立省城巡警總局，初設於東城根前景賢學院，光緒三十二年八月移駐後宰門之關帝廟。尚其亨為督辦，韓耀增為總辦，主管省城警務，並監督各州縣籌辦警察事宜。此為濟南近代警政的開端。巡警總局直接受巡撫節制。初期，局內除設督辦、總辦、會辦和提調等高層官吏外，還設有文案、書記等辦事人員。所屬區官、巡長、巡警等不到百人。
1903年，省城內外各劃3區，城郊東北、西南劃為2鄉，分置局、段設警值勤，建有馬、步、暗巡警隊和探訪、消防、衛生警隊。1904年於省城西關外，東起館驛街西首的十王殿，西至北大槐樹，南至長清大道，北以膠濟鐵路為限，開闢為商埠。設立商埠巡警局，制定《濟南商埠巡警章程》專司治安、司法和消防等事。由中國人管理、籌辦商埠內巡警事宜。
清末，煙臺為華北通商大埠，華洋雜處，警政建設尤為緊要。山東巡撫令東海關道辦理，1903年，煙臺設立巡警局，將東海關護兵200名改編為巡警，局內設會計、文牘各一人。
到1904年，濟南、煙臺等地亦建立了巡警機構。不僅如此，還在“省城東路一帶，自濟南直抵環界，沿鐵道七百餘里，又自濟南小清河南北兩岸抵羊角溝、海口五百餘里，均分設馬步巡軍”，統歸濟南巡警總局管轄。另外，當時屬敏感地區的青島租界附近，亦設定了巡警數百名，並且專門從北洋調來了熟悉交涉的武員管帶。
2、各縣警政的創辦
自巡警總局開辦以來，省城地方安謐，秩序井然，巡撫令各州縣裁撤制兵，逐步設立巡警。各州縣或以先建立警務學堂，招生訓練警務人才後，把警務學堂畢業生編為巡警；或直接建立巡警局以推廣巡警。省城巡警總局選拔、委任巡長負責州縣巡警局，下設有巡目、巡警，直接受州知、縣知節制指揮。至光緒三十四年，各州、縣相繼設立巡警局。
