第一
旅遊綜合執法的幾種形式
旅遊綜合執法是根據旅遊業綜合性強，旅遊立法、執法起步較晚、基礎較差、力量較弱，以及我國旅遊業持續快速發展，旅遊行政執法任務不斷加重的實際，逐步提出和發展起來的。各地根據旅遊業發展和旅遊行政執法的實際需要，從自身條件出發，逐步建立起旅遊行政執法制度和機制，形成了不同的模式，主要包括綜合執法局、聯合執法辦公室、部門統一執法、綜合執法領導小組、執法監督委員會等5種形式。
（一）
旅遊綜合執法局模式
1、體制：成立獨立的行政執法局，與旅遊局互不隸屬，而是直接隸屬於地方政府。
2、隊伍：執法人員由兩部分構成，一部分是由原事業編制的旅遊執法機構人員劃轉，另一部分則是從多個部門抽調。
3、運作方式：採取集中辦公形式。
4、經費保障：執法檢查經費納入財政預算。
5、典型代表：四川省阿壩州。
2006年12月，阿壩州所轄的汶川、茂縣、理縣、松潘、九寨溝、黑水、小金、紅原、若爾蓋等9個旅遊重點縣分別設立旅遊市場綜合執法局，為縣政府直屬正科級綜合執法機構。辦公經費由縣財政核定後統一划撥，無旅遊綜合執法專項經費。2007年4月，阿壩州旅遊市場綜合執法局組建，為州政府直屬正縣級綜合執法機構，其中的行政管理人員參照公務員管理。旅遊綜合執法人員由兩部分構成：一部分由原州旅遊執法支隊事業編制人員劃轉，人事、工資福利關係屬州旅遊綜合執法局；另一部分從公安、規劃建設、國土、工商、物價、質監、食品藥品監管、安監、衛生、文化、交通、勞動保障、宗教、環保等14個單位各抽調1人（被抽調人員實行一年一換），抽調人員的人事關係、工資福利在原單位不變，黨組織關係轉到州旅遊市場綜合執法局，抽調人員的差旅費、誤餐費、通訊費、補貼由州旅遊綜合執法局支付，並由州財政局納入年度預算安排。
（二）
旅遊聯合執法辦公室模式
1、體制：通過行政體制改革，成立多個部門為成員單位的旅遊聯合執法辦公室，成員又分為核心單位成員和非核心單位成員，核心單位成員要派人參與聯合執法辦公室集中辦公，非核心單位成員不派人參與集中辦公，但要安排人員參與辦公室的聯絡工作。
2、隊伍和運作方式：辦公室通常會下設專門的旅遊執法大隊，成員從各單位抽調。
3、經費保障：執法設備由各成員單位提供，執法經費由辦公室負責解決。
4、典型代表：浙江省杭州市。
2009年，杭州市抽調市公安局、交通局、工商局、城管執法局、物價局、質監局、衛生局、文廣新聞出版局、民族宗教局等部門人員，組成隸屬於杭州市旅遊目的地環境秩序管理工作領導小組的旅遊聯合執法辦公室，並於2009年9月14日成立由全市多個政府部門聯合組成的旅遊執法支隊，編制30人，同時成立了上城、下城、西湖區執法大隊，強化屬地管理。制定了旅遊目的地管理工作實施方案，完善修訂了《關於加強杭州旅遊目的地環境秩序管理的實施意見》，下發了《關於開展全市旅遊目的地常態化聯合執法工作的通知》，標誌著杭州市常態化旅遊聯合執法正式啟動。市旅遊聯合執法辦公室包括核心成員單位和非核心成員單位，核心成員單位主要包括市旅委、公安局、交通局、工商局、城管執法局、物價局、質監局、衛生局、民族宗教局、文廣新局、公安局交警局等，每單位抽調1-2名參與市旅聯辦集中辦公，期限及具體排班由市旅遊目的地管理工作領導小組辦公室視工作推進情況決定；市旅遊目的地環境秩序管理工作領導小組其他成員單位為非核心成員單位，不參與市旅聯辦集中辦公，但要指定一名人員參與此項工作，負責本單位與市旅聯辦的工作聯絡。市旅遊目的地聯合執法辦公室與市旅遊執法支隊、市旅遊質量監督管理所合署辦公。抽調人員工資、福利由原單位負責，旅遊目的地整治經費由市旅聯辦解決，各成員單位在人力、執法裝備等方面提供保障和支持，並根據市旅聯辦統一安排輪流攜帶執法車輛。
（三）
部門統一執法模式
1、體制與運作：先整合以往文化局、體育局與旅遊局的職能，成立新的行政局，然後在其下設立旅遊綜合執法機構，綜合行使此前文化、體育、旅遊行政管理部門的執法權。
2、隊伍：綜合執法機構由正式的行政人員組成。
3、經費保障：財政預算全額撥款。
4、典型代表：廣東省深圳市。
深圳於2009年下半年開展機構改革，將原文化、體育、旅遊系統合併，成立深圳市文體旅遊局。改革前旅遊市場執法主要由原市旅遊局直屬的旅遊質量監督管理所負責，核定公務員編制10名；改革後旅遊質監所被整合至深圳市文體旅遊局市場監察與執法協調處，該處加掛市文化市場行政執法總隊的牌子，綜合承擔文化、新聞出版、廣電、文物、體育、旅遊領域的執法協調職責，核定編制15名，實行全額財政撥款，車輛等執法設施設備有保障。
（四）
綜合執法領導小組模式
1、體制：由旅遊局牽頭，多部門參加，有固定的成員單位。
2、隊伍與運作方式：執法人員不固定，需要時從各單位抽調人員開展聯合執法。
3、經費保障：執法經費和後勤保障仍由抽調單位負責，沒有獨立的財政預算。
4、典型代表：北京市。
北京市針對旅遊市場監督管理需要，尤其是北京市一日游市場整頓規範需要，成立了“北京市‘一日游’市場治理整頓領導小組”。由市旅遊局局長任組長，一位副局長任常務副組長，市公安局治安總隊副總隊長、市工商局副局長、市交通執法總隊副總隊長、市城管執法局副局長等人任副組長，市發展改革委、宗教局、衛生局、藥品監督局、地稅局、文物局、文化執法總隊、各區縣政府、重點景區管委會各指定一名主管領導為領導小組成員。領導小組在市旅遊局設辦公室，市旅遊執法大隊隊長任辦公室主任，各成員單位指派一名聯絡員協調辦公室日常工作。人員工資、福利仍由各單位負責，執法經費和辦公室經費納入市旅遊局預算。
（五）
執法監督委員會模式
1、體制：以旅遊局為主導，多部門參與，不是獨立的行政執法機構。委員會設立辦公室，但成員單位不派人參加日常集中辦公。
2、隊伍與運作：需要時由各部門抽調執法人員開展聯合執法。
3、經費保障：執法經費和抽調人員工資、福利由各成員單位保障，沒有獨立的財政預算。
4、典型代表：江蘇省南京市。
南京市成立旅遊聯合執法監督委員會，充分發揮旅遊主管部門的服務監管作用和相關職能部門的合力規範作用。由市政府分管領導任主任，各相關單位分管領導為成員，按照職責分工履行相應的旅遊市場管理職能。委員會辦公室設在旅遊局。各成員單位按照財政撥款實行經費保障，人員由各成員單位相關處室的執法人員組成。
五種模式特徵見附表。
第二
旅遊綜合執法的基本特徵
從不同的幾種模式分析，我們認為旅遊綜合執法雖然形式不同，但有其基本規律和共同的特徵，在推進旅遊綜合執法過程中，應當長期堅持並不斷提高和改善。
（一）
基本原則。統一領導、分工負責，加強引導、屬地管理，常態執法、綜合治理，權責一致、分類處理，集中力量、依法行政。
（二）
體制機制。有固定的組織機構負責旅遊執法，建立了長效和常態化的執法機制。整合多個部門的執法權，各部門依據各自執行的法律法規行使執法權，共同對旅遊市場進行監督管理。執法效率比較高，執法力度也更強，彌補了因旅遊法律法規不完善所帶來的執法難題，使違法違規行為能夠得到及時有效的處理。
（三）
主要任務。一是制定當地旅遊市場綜合整治工作方案並組織實施，組織開展相關行政執法部門開展旅遊市場聯合執法和專項整治活動，指導和督促有關區縣履行監督管理旅遊市場的職責；二是協調多個行政管理部門行使行政執法權，對違法違規行為依法進行檢查和處罰；三是負責當地旅遊服務質量監督管理，查處各類旅遊投訴案件，完善旅遊企業服務質量監督體系，督促指導下級旅遊執法部門處理旅遊投訴和實施行政處罰；四是針對當地旅遊市場的變化，開展旅遊執法調研，提出完善旅遊管理和綜合治理的意見，宣傳政策法規。可見，旅遊綜合執法機構的主要工作內容和手段就是受理遊客投訴、諮詢、情況反映，開展專項整治和綜合執法檢查，查辦違法違規案件三個方面。
（四）
工作方式。一是各成員單位職責許可權不劃出，執法主體不變，執法過程中各部門按照各自的職責和許可權，進行執法檢查。案件涉及哪個部門，就由相應職能部門依據各自執行的法律法規負責處理，涉及多個部門的，往往是旅遊綜合執法機構負責協調。二是定期與不定期開展旅遊聯合執法檢查，包括日常例行檢查和對問題較多企業進行重點抽查。部分地方如阿壩州建立了完善的檢查計畫，其日常檢查原則上每月不少於4次，在黃金周等節假日前及重大活動前開展全面檢查，而抽查原則上每月不少於3次。南京則是根據旅遊市場實際，每月定期組織1至2次旅遊聯合執法檢查，在重大節假日和旅遊旺季期間，開展不定期的專項旅遊聯合執法檢查。
（五）
執法效果。一是加大了力度，二是加強了力量，三是增強了效果，四是提高了效率，五是改進了素質。旅遊綜合執法，綜合運用各部門執法權、執法隊伍和法律法規，彌補了旅遊行政執法法規依據不足、力量不足、經驗不足、設備和手段不足等缺陷，明顯增強了執法檢查和案件處理。同時，由於集中力量統一行動，各部門各負其責，在重大案件處理和綜合整治工作中相互溝通、聯合取證、分頭執法，比由旅遊部門單獨協調解決效率高、效果好。此外，由於業務需要和綜合執法過程中各部門人員相互交流、相互學習，使得綜合執法人員的執法水平和業務能力得到了提升。
（六）
模式比較分析。綜合執法局模式是力量最集中、力度最大、機制化和制度化最明確的模式，主要適合於旅遊成為支柱產業的地區和城市，因此適應面有限，而且旅遊執法與公安、工商、質檢、物價等相關執法的職責許可權如何劃分仍然不明確。綜合執法辦公室實行力量、職責任務等集中與分散結合方式，既保證了統一行動的需要，又兼顧到各個部門依法承擔職責和行使執法權的需要，值得推廣學習，但力量的穩定性、工作的連續性和機制的長效化都還存在問題。與文化、體育等相關部門相結合的部門統一執法模式，依託設立與相關部門一體化的行政機構，實際上仍然是單一行政機構為執法主體，不是多部門綜合或聯合旅遊執法，對於實行“大部制”改革的城市特別是中小城市有借鑑意義。旅遊綜合執法領導小組和執法監督委員會模式，主要是加強了統一組織領導和部門協調，對改進旅遊部門自身執法力量不足、法規依據不足、手段不足、力度不足等狀況有好處，是目前適應面比較大的模式，但存在協調工作量多、難度大的不足。
第三
旅遊綜合執法存在的問題
（一）
認識水平有待提高。由於通常人們認為旅遊工作是旅遊部門的事，旅遊綜合執法說到底是旅遊部門的工作任務，包括旅遊部門在內的參與單位及其人員普遍具有支持配合旅遊部門工作的觀念，工作的積極性、主動性、責任心都受到影響。
（二）
組織協調難度很大。旅遊綜合執法的辦公室等辦事機構都設在旅遊行政管理部門，具體組織協調工作都由旅遊行政管理部門承擔。由於成員單位多，且隸屬於不同部門，彼此間沒有行政隸屬關係，各部門的認識程度、重視程度不同和參與人員素質差異等因素影響，組織協調工作量和難度都很大，召集難、集中難、綜而不合、合而不力的問題時有發生。這種狀況被戲稱為旅遊局“沒有槍，沒有炮，只有一把衝鋒號”。
（三）
執法隊伍及工作不夠穩定。由於多為成員單位抽調人員或者指定人員參與旅遊綜合執法，人員工資福利及工作業績考核獎評都在自己單位，實行一年一換等輪換制，人員思想不穩定，執法隊伍不穩定，工作連續性和效果也受到影響。
（四）
執法效率效果有待改進。因參與部門多，各部門分別行使職權，導致執法環節多，時常出現盲區和退位扯皮現象，執法成本大，執法效率和效果狀況都有進一步改進的空間，日常的旅遊市場監管和應對突發事件的長效機制有待加強，在執法取證、行政處罰等具體問題上需要突破。
（五）
法律法規依據不統一。各部門依據的法律法規規定銜接有問題，交叉執法、法律監管空白甚至法律條款牴觸的現象也時有發生，如交通部門和旅遊部門對“黑車”的監管責任界定就不明確，旅遊質監部門的執法主體資格問題也需要儘快通過旅遊立法等途徑來統一解決。
（六）
屬地管理責任有待加強。各地對旅遊市場治理整頓工作都給予支持，但部分地方仍然重視不夠、決心不夠大，對轄區內屢次發生的問題，如部分地方旅遊商店以“攀老鄉”等名義坑騙遊客的問題，不能痛下決心，徹底根治。旅遊綜合執法雖然能夠迅速解決旅遊市場的重點、難點問題，但由於旅遊市場大環境所致，全面淨化旅遊環境還有賴市場的發育和完善。
（七）
經費和後勤保障有待加強。由於各地旅遊綜合執法體制不盡相同，部分地方旅遊綜合執法機構有財政全額撥款保障，部分地方是由各成員單位自籌執法經費和提供設備，往往使得旅遊執法經費不到位，尤其是縣一級旅遊綜合執法經費支撐不夠，車輛和後勤得不到有效的保障，嚴重製約旅遊綜合執法職能的發揮。
第四
主要對策措施
各地解決綜合執法問題主要採取了一些措施。主要是創新工作方式和手段，加強部門之間協調配合；強化監督管理職能，完善綜合執法機制；從各單位抽調的人員納入旅遊綜合執法機構的統一領導、統一安排、統一管理、統一考核，強化各抽調單位人員的素質；積極爭取地方財政經費的支持，滿足旅遊綜合執法的日常開支。
（一）
統一認識，進一步創新旅遊綜合執法體制。旅遊綜合執法在一定程度上突破了部門界限和執法壁壘，隨著行政管理體制改革的進一步深入，旅遊綜合執法體制機制將逐步建立和完善，旅遊綜合執法體制常態化還要求進一步修改相關法律，賦予旅遊綜合執法機構更大的執法權，行使法律法規賦予的旅遊市場監管之責，進一步改變過去綜而不合、合而不力等狀況。通過體制創新進一步強化旅遊市場監管，切實推進旅遊市場規範化。
（二）
開拓創新，進一步加強旅遊綜合執法職能。隨著旅遊綜合執法的深入發展，必須要進一步明確旅遊綜合執法的職能。一是要明確旅遊綜合執法的主體，賦予相應的職能和許可權，制定出台旅遊綜合執法相應的實施辦法，明確執法主體和聯合執法各成員單位的權利義務，建立長效旅遊市場聯合執法機制。二是要明確旅遊綜合執法的範圍，探索建立“統分結合、相互取證、及時通報、歸屬處罰”的綜合執法機制（行政處罰調查權與決定權相分離），將旅遊執法檢查、投訴處理以及涉及遊客在旅遊過程中的每個環節的執法，都要納入旅遊綜合執法的範圍。三是要進一步明確旅遊綜合執法“屬地原則”，地方政府要積極加大對旅遊綜合執法的保障措施，設立專款支付旅遊綜合執法經費，增加旅遊聯合執法人員和車輛，加強部門配合力度，各成員單位各負其責、各司其職、相互配合，在分頭行動中也要主動及時地為其他部門採集相關證據，由歸屬管理的行政執法主體做出行政處罰，確保當地旅遊業的良性發展。
（三）
抓住關鍵，建設高素質的執法隊伍。各地應進一步完善旅遊市場綜合治理機制，整合旅遊行政資源，調整充實旅遊執法隊伍，明確旅遊執法隊伍行政編制，要配備一支綜合素質高、業務能力強、有責任感的幹部充實到旅遊綜合執法隊伍中，人員數量要保證旅遊綜合執法工作的正常開展。要加強旅遊綜合執法人員的教育培訓，聘請相關法律、法規專家、學者，以及相關職能部門的專業人員，對涉及行政執法和旅遊的法律、法規、規章等進行系統的學習培訓，有針對性地開展執法方法、投訴處理等專題講座和研討，提高旅遊綜合執法人員的業務能力和辦案質量。要規定旅遊綜合執法各部門責任，健全各職能部門聯動機制和屬地管理督查考核辦法，完善旅遊聯合執法機構和人員考核、評優、表彰制度，積極探索有利於開展旅遊綜合執法的工作程式和工作方式，調動綜合執法人員的積極性，從而建立一支高素質、專業性的旅遊綜合執法隊伍。
附表
旅遊綜合執法模式比較
| 項目 | 綜合執法局 模式 | 聯合執法 辦公室模式 | 部門統一 執法模式 | 綜合執法領 導小組模式 | 執法監督 委員會模式 |
| 代表 | 四川阿壩州 | 杭州市 | 深圳市 | 北京市 | 南京市 |
| 成員 單位 | 眾多 | 核心與非核心成員單位 | 聯合行政管理部門 | 眾多 | 眾多 |
| 隸屬 單位 | 州政府 | 旅遊目的地環境秩序管理工作領導小組 | 市政府 | 市政府 | 市政府 |
| 人員 配置 | 有固定成員單位，部分人員固定，抽調人員不固定 | 有固定成員單位，無固定人員 | 有固定人員 | 有固定成員單位，無固定人員 | 有固定成員單位，無固定人員 |
| 經費 來源 | 財政預算 | 執法經費財政撥款 | 全額財政撥款 | 由抽調單位保障 | 成員單位用財政撥款保障經費 |
| 日常辦 公形式 | 成員單位各抽調一名人員集中辦公 | 核心單位派人參與集中辦公，非核心單位指派人員聯絡 | 集中辦公 | 在市旅遊局設辦公室，成員單位指派聯絡員協調辦公室工作 | 不集中辦公 |
| 後勤 保障 | 原州執法支隊人員工資福利由綜合執法局支付，抽調人員工資福利在原單位，差旅、誤餐、通訊等補貼由綜合執法局支付 | 抽調人員工資、福利由原單位負責，各成員單位還在執法裝備上提供保障 |
