1986年檔案
國務院批轉民政部關於調整設市標準和市領導縣條件報告的通知
國發[1986]46號（1986年4月19日）
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意民政部《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》，現轉發給你們試行。各地要認真總結設市和市領導縣工作的經驗，搞好規劃，合理布局，嚴格按條件辦理。應成熟一個搞一個，有計畫有步驟地發展中小城市，促進城鄉經濟的發展。
附：民政部關於調整設市標準和市領導縣條件的報告（1986年2月3日）
國務院：
近*來，由於城鄉經濟的蓬勃發展，城鎮的產業結構和人口結構發生了很大變化。現行的設市標準和市領導縣條件，已不適應城鄉變化了的新情況。為了適應城鄉經濟發展的需要，貫徹“控制大城市規模，合理髮展中等城市，積極發展小城市”的方針，我部會同國家體改委、城鄉建設環境保護部、勞動人事部、公安部、國家統計局等有關部門，進行了廣泛的調查研究，並多次徵求了各省、自治區、直轄市的意見，建議對1983年提出、內部掌握執行的設市標準和市領導縣條件作如下調整：
一、非農業人口(含縣屬企事業單位聘用的農民契約工、長年臨時工，經工商行政管理部門批准登記的有固定經營場所的鎮、街、村和農民集資或獨資興辦的第二、三產業從業人員，城鎮中等以上學校招收的農村學生，以及駐鎮部隊等單位的人員，下同)6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設定市的建制。少數民族地區和邊遠地區的重要城鎮，重要工礦科研基地，著名風景名勝區，交通樞紐，邊境口岸，雖然非農業人口不足6萬、年國民生產總值不足2億元，如確有必要，也可設定市的建制。
二、總人口50萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口10萬以上、常住人口中農業人口不超過40%、年國民生產總值3億元以上，可以設市撤縣。設市撤縣後，原由縣管轄的鄉、鎮由市管轄。總人口50萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口一般在12萬以上、年國民生產總值4億元以上，可以設市撤縣。自治州人民政府或地區(盟)行政公署駐地所在鎮，非農業人口雖然不足10萬、年國民生產總值不足3億元，如確有必要，也可以設市撤縣。
三、市區非農業人口25萬以上、年國民生產總值10億元以上的中等城市(即設區的市)，已成為該地區政治、經濟和科學、文化中心，並對周圍各縣有較強的輻射力和吸引力，可實行市領導縣的體制。一個市領導多少縣，要從實際出發，主要應根據城鄉之間的經濟聯繫狀況，以及城市經濟實力大小決定。
四、有關設市的審批手續，仍按《國務院關於行政區劃管理的規定》(國發[1985]8號)辦理。
以上報告如無不妥，請批轉各地試行。
1993年檔案
國務院批轉民政部《關於調整設市標準報告》的通知
國發[1993]38號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意民政部《關於調整設市標準的報告》，現轉發給你們試行。為了適應經濟、社會發展和改革開放的新形勢，適當調整設市標準，對合理髮展中等城市和小城市，推進我國城市化進程，具有重要意義。各地要認真總結設市工作的經驗，堅持實事求是的原則，搞好規劃，合理布局，嚴格標準，有計畫、有步驟地發展中小城市。已經設市和擬設市的地方，都要十分重視農村工作，十分重視農業生產，以使城鄉經濟協調發展。新的設市標準由民政部負責解釋。
1993年5月17日
民政部關於調整設市標準的報告
國務院：
現行設市標準，是1986年經國務院批准試行的。從試行的情況看，現行設市標準貫徹了改革精神，方向是正確的。執行這一標準，使設市工作走出了新的路子，基本適應了近*來城鄉經濟和社會發展的客觀要求。*年多來，我部認真貫徹國務院關於城市發展的基本方針，按照現行設市標準，積極而穩妥地新設了一批市的建制，加快了這些地方的繁榮和發展，促進了具有中國特色的城市化進程，推動了我國城市總體布局逐步趨於合理。但是，在實施過中，現行設市標準也反映出一些不足，主要是：有的指標統計難度較大，且難以核實；一些設市時需要考察的重要條件在現行標準中尚未體現；有些指標還不盡科學合理；分類指導的原則在標準中反映不充分；沒有規定設定地級市的標準等。為了進一步適應經濟、社會發展的需要，逐步完善設市標準，我部從1989年開始，即著手設市標準的調整和修改工作，在深入調查研究，形成修改稿的基礎上，又徵求了國務院有關部門，各省、自治區、直轄市以及有關科研單位的意見。“八五”計畫公布後，又按“八五”計畫中關於“城市發展要堅持實行嚴格控制大城市規模，合理髮展中等城市和小城市的方針，有計畫地推進我國城市化進程，並使之同國民經濟協調發展”的精神，作了相應的修改。經過反覆研究和論證，建議對1986年國務院批准試行的設市標準作以下調整：
設立縣級市的標準
（一）每平方公里人口密度400人以上的縣，達到下列指標，可設市撤縣：
1、縣人民政府駐地所在鎮從事非農產業的人口（含縣屬企事業單位聘用的農民契約工、長年臨時工，經工商行政管理部門批准登記的有固定經營場所的鎮、街、村和農民集資或獨資興辦的第二、三產業從業人，城鎮中等以上學校招收的農村學生，以及駐鎮部隊等單位的人員，下同）不低於12萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於8萬。縣總人口中從事非農產業的人口不低於30%，並不少於15萬。
2、全縣鄉鎮以上工業產值在工農業總產值中不低於80%，並不低於15億元（經濟指標均以1990年不變價格為準，按年度計算，下同）；國內生產總值不低於10億元，第三產業產值在國內生產總值中的比例達到2以上；地方本級預算內財政收入不低於人均100元，總收入不少於6000萬元，並承擔一定的上解支出任務。
3、城區公共基礎設施較為完善。其中自來水普及率不低於65%，道路鋪裝率不低於60%，有較好的排水系統。
（二）每平方公里人口密度100人至400人的縣，達到下列指標，可設市撤縣：
1、縣人民政府駐地鎮從事非農產業的人口不低於10萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於7萬。縣總人口中從事非農產業的人口不低於25%，並不少12萬。
2、全縣鄉鎮以上工業產值在工農業總產值中不低於70%，並不低於12億元；國內生產總值不低於8億元，第三產業產值在國內生產總值中的比例達到20%以上；地方本級預算內財政收入不低於人均80元，總收入不少於5000萬元，並承擔一定的上解支出任務。
3、城區公共基礎設施較為完善。其中自來水普及率不低於60%，道路鋪裝率不低於55%，有較好的排水系統。
（三）每平方公里人口密度100人以下的縣，達到下列指標，可設市撤縣：
1、縣人民政府駐地鎮從事非農產業的人口不低於8萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於6萬。縣總人口中從事非農產業的人口不低於20%，並不少於10萬。
2、全縣鄉鎮以上工業產值在工農業總產值中不低於60%，並不低於8億元；國內生產總值不低於6億元，第三產業產值在國內生產總值中的比例達到20%以上；地方本級預算內財政收入不低於人均60元，總收入不少於4000萬元，並承擔一定的上解支出任務。
3、城區公共基礎設施較為完善。其中來自水普及率不低於55%，道路鋪裝率不低於50%，有較好的排水系統。
（四）具備下列條件之一者，設市時條件可以適當放寬：
1、自治州人民政府或地區（盟）行政公署駐地。
2、鄉、鎮以上工業產值超過40億元，國內生產總值不低於25億元，地方本級預算內財政收入超過1億元，上解支出超過50%，經濟發達，布局合理的縣。
3、沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿易口岸，以及國家重點骨幹工程所在地。
4、具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。具備上述條件之一的地方設市時，州（盟、縣）駐地鎮非農業人口不低於6萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於4萬。
（五）少數經濟發達，已成為該地區經濟中心的鎮，如確有必要，可撤鎮設市。設市時，非農業人口不低於10?萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於8萬。地方本級預算內財政收入不低於人均500元，上解支出不低於財政收入60%，工農業總值中工業產值高於90%。
（六）國家和部委以及省、自治區確定予以重點扶持的貧困縣和財政補貼縣原則上不設市。
（七）設定市的建制，要符合城市體系和布局的要求，具有良好的地質、地理環境條件。
（八）縣級市不設區和區公所，設市撤縣後，原由縣管轄的鄉、鎮，由市管轄。
設立地級市的標準
市區從事非農產業的人口25萬人以上，其中市政府駐地具有非農業戶口的從事非農產業的人口20萬人以上；工農業總產值30億元以上，其中工業產值占80%以上；國內生產總值在25億元以上；第三產業發達，產值超過第一產業，在國內生產總值中的比例達35%以上；地方本級預算內財政收入2億元以上，已成為若干市縣範圍內中心城市的縣級市，方可升格為地級市。
設立縣級市及地級市標準中的財政收入指標，將根據全國零售物價指數上漲情況，由民政部報經國務院批准適時調整。
以上報告如無不妥，請批轉各地試行。
1993年2月8日
簡介
“撤縣設市”並非新名詞，1997年前就曾有一輪較大規模的撤縣設市。1993年國務院出台撤縣改市的標準，其中包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標。標準出台後，各地紛紛搶占機會。到1997年，考慮到許多地方盲目追求縣改市造成的“假性城市化”、耕地占用、權力尋租等眾多問題，國務院作出了“暫停審批縣改市”的決定。此後，撤縣設市進入了嚴格管控階段。到1998年中國城市數目定格在668個，到2013年中國城市數量是658個，減少了10個。之所以會如此，一方面是因為上一級政府進行了一定規模的縣、市改區；另一方面，上級還是很小範圍地批准了設市，比如2012年成立的海南三沙市。
發展
2002年，從民政部了解到，國家正抓緊修訂設市標準，最佳化設市模式，以促進我國城鎮化進程。民政部有關負責人說，設市雖然不等同於城鎮化，但城鎮化的發展必然要求設市，設市有利於促進城鎮化的進一步發展。我國現行的設市標準是1993年的試行標準，對於推動區域經濟發展起到了積極作用，但已不能適應國家經濟社會的進一步發展。例如標準偏低，指標體系不盡合理，設市模式不夠完善等。從我國國情看，撤縣設市是設市的一種重要模式，但不是唯一模式。少數具備條件的小城鎮要發展成為帶動能力更強的小城市，設市標準中應體現這一重要因素。
2002年，我國已經進入城鎮化的中期階段，城鎮化呈現出加快發展的趨勢。改革開放前，我國城鎮化水平只有18%左右，現已接近38%，增加了近20個百分點。城鎮人口由不足2億增加到近5億，今後城鎮人口還會進一步增多。民政部有關負責人說，由於經濟社會結構方面的差異，城鎮的管理體制和管理方式與農村相比有很大不同。城鎮化發展必然要對行政區劃建制，比如城鄉結構、數量、規模等提出新要求。適時調整行政區劃建制符合城鎮化發展的客觀要求。
發展小城鎮要以現有的縣城為基礎，民政部將考慮在有條件的地方開展撤消縣城駐地鎮建制，設立街道辦事處的試點工作，以適應經濟社會發展和城鎮化進程的需要。民政部負責人指出，加快城鎮化進程，發展小城鎮要以現有的縣城為基礎，突出縣城的重要地位與作用。當前，我國縣城主要是建制鎮的體制，由於鎮一級管理職能不完善、建設資金不足，使得一些重要的公共基礎設施和社會服務設施難以健全。部分地方空間理念和總體規劃意識的缺乏，又導致重複建設、浪費資源、管理混亂等現象。作為上一級政府的縣，受屬地管理的制約，無法對縣城的城區規劃和基本建設作出總體安排，直接影響了區域產業結構調整和經濟社會發展，這在經濟比較發達的東中部地區尤為突出。改革縣城的建制鎮體制，適應經濟社會發展和城鎮化進程的需要，已顯得非常迫切。
現狀
隨著《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》即將亮相，關於新型城鎮化的討論會更加深入，相關現象也會浮出水面。據媒體披露，自1997年至今，全國至少有138個縣(地區、盟)明確提出撤縣構想。僅僅在廣東、貴州、雲南、陝西四個省份，就有60多個縣提出撤縣設市。對這輪撤縣設市風潮，要理性看待。既要肯定這種現象背後有價值的東西要推進，從更深層次上破解當前中國城鎮化過程中存在的難題，也要注意把握節奏，不可一哄而上。
地方政府是非常務實的，也是充滿利益訴求的。地方政府之所以熱衷於撤縣設市，是因為通過這種行動可以得到諸多實實在在的好處。主要表現在：一是可以得到更多的財稅收入，比如縣改市後，市就可以得到更高上級返還比例以及增加城市維護建設稅等收入；二是市的名頭更好聽，對於地方招商引資和擴大地方知名度有直接好處；再就是，市的主要領導往往會高配或得到更多的提拔機會；第四，地方可以得到更多上級分配的土地指標、工業項目、水資源占用量等。
客觀來說，儘管當年的縣改市存在一些問題，但還是要看到改市的一些縣，由於資源調配權力加大，而快速做大做強了自己，成為區域發展的重要帶動力量，也為完善中國大中小城市合理布局發揮了作用，一定程度上緩解了特大城市和大城市存在的“城市病”，其積極的價值和意義是需要得到肯定的。當然也不能否認，部分通過弄虛作假手段改出來的市，因為自身實力不夠，反而耽誤和影響了區域經濟發展，尤其削弱了對三農的支持。
解決
看法
看縣改市，既要縱看自己的歷史，也要橫向對比國外。當前世界各國，對設立城鎮，有人口下限要求的有80多個國家。這些國家中下限最低的是烏干達，為200人；最高的是日本，5萬人。其他的主要國家如美國是2500人，英國是3000人，法國和德國是2000人，印度和韓國是5000人。由於標準簡單而又對人口標準限制較低，這些國家的城市數量遠高過中國，如法國有36783個市鎮。其中有50個國家對於設立城鎮只有人口這單一指標。
從上述數據來看，我國以10萬人為城市下限，已經是全世界最高的標準了，同時配套眾多其他指標要求也是全世界最複雜、繁瑣的標準了。
從縱橫兩個坐標來看，就會發現中國的城市數量不是多了，而是少了。這造成的最直接結果是資源分配的極度不均衡。中國特大城市的城市病日益嚴重，而小城市，尤其建制鎮出現凋零。由於基本凍結了縣改市或者鎮改市，一些通過市場配置聚集了大量人口的東部的一些建制鎮得不到應有的發展，行政力量扭曲了經濟規律。如廣東東莞的長安鎮，人口多達75萬人，但由於只是建制鎮，其發展受到嚴重製約。
鑒於上述問題的存在，在這一輪新型城鎮化建設的背景下，要有意識地簡化城市設立標準，讓城市數量的增長遵循合理配置資源的市場要求，不能一味推行不新增加城市的政策。但也要避免一哄而上，城市數量增加必須有序推進。
建議
首先，要將人口作為城市設立的唯一標準，大幅降低設市的人口門檻。既不能堅持之前的10萬人標準，也不宜一步到位到歐美國家普遍的幾千人的標準。考慮到中國的實際，可借鑑日本的5萬人設市的標準。如果按照日本的5萬人設市的標準，到2009年中國有809個建制鎮符合條件，加上如今的658個，總計就有1467個城市。對比中國960萬平方公里的國土和13.4億的人口規模，1500個左右的城市數量不算多。
其次，城市數量增加應輔之以行政、財稅體制改革。關鍵是，讓城市回歸其發展規模經濟、合理配置市場資源的本質功能，而不能繼續走以行政級別來定義城市的老路。可以大膽借鑑已開發國家經驗，推行縣管市的改革，財稅體制改革可以讓不管是市管、省管還是縣管的市擁有更多的財稅收入以及其他權力，擴展自身的資源分配權力。這必定有利於這些縣或者鎮改出來的新城市的健康發展。體制機制不改，則很容易出現換湯不換藥的局面。
還有，必須遵循新型城鎮化的要求來推動城市數量增加。這輪新型城鎮化要求以人為本，推行公共服務均等化，要求實現集約、低碳、綠色的發展，要求有產業支撐，這都意味著不論是縣改市或鎮改市，都必須遵循這些新要求。比如，以前縣改市後就想著多要土地指標，多建新城，而這輪新型城鎮化不太可能讓縣改市或者鎮改市繼續走之前的土地城鎮化遠快過人口城鎮化的老路，而是要讓城鎮化從粗放型走向集約型。
最後，要掌握擴張城市數量的節奏。在這輪縣改市或鎮改市過程中，一方面在審批過程中可以用一段5到10年或者更長的時間來推進，這樣一年增加的城市數目不會太多。另外一方面要根據城市群將是未來中國城鎮化主體形態的考量，在幾個主要城市群區域中有意識地培育更多的城市，可以在這些城市群中採取更為積極的縣改市或鎮改市政策。而一些主體功能區的規劃中，則應明確，在禁止和限制發展區域內，一定要嚴格控制縣改市。
總之，不論是縣改市還是鎮改市，都必須遵循經濟規律，讓市場這隻手推動產業、資本、人口自由聚集到不同城市，從而通過市場的力量篩選出真正有話語權的城市，而不是單純通過政府審批的手來刻意人為造城，這種城市即使造出來也很難持久。
