國務院關於自由貿易試驗區工作進展情況的報告

國務院關於自由貿易試驗區工作進展情況的報告是國務院於2015年04月22日發布，自2015年04月22日起施行的法律法規。

--2015年4月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上
國務院副總理汪洋
全國人民代表大會常務委員會：
我受李克強總理委託，代表國務院向全國人大常委會報告自由貿易試驗區（簡稱自貿試驗區）工作進展情況，請予審議。
黨中央、國務院高度重視自貿試驗區建設。習近平總書記、李克強總理多次主持召開會議研究部署相關工作，作出一系列重要指示批示。全國人大常委會十分支持自貿試驗區建設，兩次作出決定，授權國務院在自貿試驗區內暫時調整有關法律規定的行政審批。當前，自貿試驗區建設進入關鍵階段，全國人大常委會專門聽取國務院的匯報，對自貿試驗區工作進行審議，一定會對自貿試驗區建設起到積極推動作用。會後，我們將認真研究各位委員的意見和建議，將全國人大的監督轉變為改進工作的動力。下面，我匯報四方面情況。
一、建設自貿試驗區是新時期全面深化改革、擴大開放的戰略任務
在改革進入攻堅期、開放進入新階段、發展進入新常態的大背景下，黨中央、國務院審時度勢，從統籌國內國際兩個大局的高度，作出建設自貿試驗區的重大決策，對推進改革開放和現代化建設具有重要而深遠的意義。
第一，建設自貿試驗區是加快經濟體制改革和轉變政府職能的需要。經過30多年改革開放，我國社會主義市場經濟體制已初步建立，但仍存在市場體系不完善、市場規則不統一、市場競爭不充分、市場秩序不規範以及政府直接配置資源範圍較大、對微觀經濟主體干預較多、市場監管和公共服務較為薄弱等突出問題。經濟體制改革的核心，是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。建設自貿試驗區，就是通過大力簡政放權和健全事中事後監管體系，探索如何更好地處理政府和市場的關係，為全面深化經濟體制改革探索新路子。
第二，建設自貿試驗區是實施新一輪高水平對外開放的需要。我國現行的對外開放制度框架基本是2001年加入世貿組織時形成的。近年來，“入世”帶來的開放紅利逐步消退，開放型經濟發展面臨嚴峻挑戰。在新形勢下，十八屆三中全會提出，推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建築設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務領域外資限制，進一步放開一般製造業。這些領域內不少產業競爭力較弱，擴大開放面臨一定的經濟風險，有些還涉及意識形態和基本經濟制度，需要把握好開放的力度和節奏。建設自貿試驗區，就是通過在局部地區率先擴大開放，為全國實施新一輪高水平對外開放進行壓力測試，積累既進一步擴大開放、又有效防控風險的經驗，並進一步建立健全相關制度。
第三，建設自貿試驗區是推動國民經濟提質增效升級的需要。經過30多年的高速增長，我國經濟發展進入新階段。當前，世界經濟復甦艱難曲折，國內經濟下行壓力持續加大，深層次結構性矛盾日益凸顯，傳統經濟發展方式越來越難以為繼。必須把轉方式、調結構放到更加重要位置，推動發展調速不減勢、量增質更優，這樣才能跨越“中等收入陷阱”。建設自貿試驗區，就是通過深化改革、擴大開放，打造動力更強、結構更優、質量更好的經濟成長極，為全國經濟結構調整和轉型升級發揮示範和帶動作用。
第四，建設自貿試驗區是參與和引領國際經貿規則制定的需要。當前，經濟全球化的驅動力正在發生重大變化，多邊貿易體制發展坎坷，而以自由貿易協定為代表的區域優惠貿易安排快速增加。特別是美國力推“兩洋戰略”（跨太平洋夥伴關係協定、跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定），深刻影響著國際經貿規則走向。形勢逼人，不進則退。為適應經濟全球化的新趨勢，十八屆三中全會明確提出，要加快同有關國家和地區商簽投資協定，加快實施自由貿易區戰略，形成面向全球的高標準自由貿易區網路。建設自貿試驗區的重要任務之一，就是面向世界，對標國際經貿規則和通行做法，探索“準入前國民待遇＋負面清單”等新理念、新體制，為我國雙邊、區域自貿協定和投資協定談判積累經驗，為參與和引領國際規則制定奠定堅實基礎。
二、上海自貿試驗區建設已取得階段性成果
2013年9月29日，上海自貿試驗區正式運行。一年多來，上海市和有關部門按照黨中央、國務院的要求，以制度創新為核心，積極探索、大膽實踐，做了大量工作，在四個方面取得了顯著成效。
一是以負面清單管理為核心的外商投資管理制度基本建立。2013年制定實施了我國第一份外商投資負面清單，改變了“逐案審批＋產業指導目錄”的傳統管理方式。2014年制定了第二版負面清單，限制類條目從190條減少到139條。負面清單以外領域的外商投資項目核准和企業契約章程審批改為備案制，90%以上的外資企業都通過備案設立。區內企業境外投資也改為備案為主的管理。工商、稅務、質檢等部門協同推動商事登記制度改革，企業登記和準入由“多頭受理”改為“一個視窗”集中受理，註冊企業時間從原來的29個工作日減少為4個工作日。截至2015年2月，自貿試驗區累計新設企業1.62萬家，超過過去20年累計設立的企業總數。
二是以貿易便利化為重點的貿易監管制度有效運行。海關、檢驗檢疫、海事等口岸執法部門創新“一線放開、二線安全高效管住”的監管制度，推出“先入區、後報關”等60餘項創新舉措。實施關檢合作“一次申報、一次查驗、一次放行”試點；啟動國際貿易“單一視窗”試點，建立貿易、運輸、加工、倉儲等業務的綜合管理服務平台。這些創新舉措使自貿試驗區進口貨物平均通關時間比區外縮短41.3%，出口貨物平均通關時間比區外縮短36.8%。
三是以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融制度創新有序推進。為配合上海國際金融中心建設，“一行三會”在自貿試驗區內推出51項創新舉措，主要在資本項目可兌換、人民幣跨境使用、小額外幣存款利率市場化、外匯管理改革4個方面先行先試。截至2015年2月，已有17家銀行接入自由貿易賬戶信息監測管理系統，開立10980個自由貿易賬戶，賬戶收支總額204.8億元人民幣。同時，通過建立監管協調、跨境資金流動監測、“反洗錢、反恐融資、反逃稅”等監管機制，完善金融監管和防範風險機制，有效管控了金融風險。
四是以政府職能轉變為核心的事中事後監管制度初步形成。加強對市場主體“寬進”後的過程監督和後續管理，打造“放得開、管得住”的監管格局。著力加強社會信用體系、信息共享和綜合執法、企業年報公示和經營異常名錄、社會力量參與市場監督、安全審查、反壟斷審查等基礎性監管制度建設。這為全面推進政府職能轉變積累了經驗，也為進一步擴大開放打下了基礎。
2014年9月，商務部和上海市會同有關部門，對自貿試驗區一年來的運行情況進行了評估，廣泛聽取第三方機構、市場主體、社會公眾的意見。各方對自貿試驗區建設取得的成績給予高度評價，同時也指出了存在的問題和不足。一是自貿試驗區範圍小制約試驗效果。上海自貿試驗區只有28.78平方公里，而且局限于海關特殊監管區域內，工業企業很少，也沒有居民，部分開放措施沒有對象，試點效果打了折扣。二是改革舉措推進的協同性不夠。許多改革舉措涉及多個部門，儘管各部門改革積極性都很高，但不同部門改革的重點、次序、節奏不一致，容易出現改革措施不統一、不配套、不協調的問題。三是對外開放的力度有待加強。上海自貿試驗區2013、2014兩版負面清單公布後，有關方面評價清單偏長，開放度不夠，離十八屆三中全會的要求還有一定差距。四是事中事後監管體系仍需探索。目前只是建立了監管的基本框架，各項法規、政策、技術手段、執法隊伍都還不能完全跟上，操作性有待增強。受自貿試驗區地域小、產業單一等因素影響，現有監管體系尚未經受真正考驗。
三、上海自貿試驗區試點經驗得到有序複製推廣
可複製、可推廣是黨中央、國務院對自貿試驗區建設的基本要求。上海自貿試驗區的試點經驗複製推廣工作分兩個步驟：
第一步是在上海自貿試驗區運行一周年之前，有關部門對看得準、效果好的試點事項，陸續在全國或部分地區複製推廣，共有27項。其中，涉及投資管理體制改革共13項，包括註冊資本認繳制、境外投資項目備案管理制度、企業年報公示制度、經營異常名錄製度等；涉及貿易便利化改革共10項，包括“先進區、後報關”、保稅展示交易、集中匯總納稅等；涉及金融改革開放舉措共4項，包括取消境外融資租賃債權審批、取消對外擔保行政審批等。
第二步是在上海自貿試驗區運行一周年後，上海市和國務院有關部門進行了全面的總結評估，在此基礎上黨中央、國務院統一作出複製推廣的部署。
在全國範圍內複製推廣的改革事項有28項，涉及五個方面：一是投資管理領域，包括稅務登記號碼網上自動賦碼、組織機構代碼實時賦碼、企業設立實行“單一視窗”等9項；二是貿易便利化領域，包括檢驗檢疫通關無紙化、第三方檢驗結果採信等5項；三是金融領域，包括個人其他經常項下人民幣結算業務、外商投資企業外匯資本金意願結匯等4項；四是服務業領域，包括允許設立股份制外資投資性公司、允許內外資企業從事遊戲遊藝設備生產和銷售等5項；五是事中事後監管方面，包括社會信用體系、信息共享和綜合執法制度、社會力量參與市場監督制度等5項。
在全國其他海關特殊監管區域複製推廣的改革事項共6項，包括期貨保稅交割海關監管制度、融資租賃海關監管制度、進口貨物預檢驗等。
此外，國務院結合上海自貿試驗區的試驗，積極推動各級政府和有關部門轉變觀念，提高認識。法無授權不可為、法無禁止皆可為、法定職責必須為的理念逐漸深入人心，權力清單、負面清單、責任清單體系初步建立，對全面深化改革、擴大開放也產生了深遠影響。
四、進一步做好自貿試驗區各項工作
為進一步解決上海自貿試驗區試點工作遇到的問題，檢驗改革開放各項措施的實施效果及其適應性，積累全面深化改革、擴大開放的新經驗，在總結評估上海自貿試驗區有關工作基礎上，2014年12月，經中央政治局常委會會議、國務院常務會議討論決定，並經全國人大常委會授權，在廣東、天津、福建依託現有新區、園區，新設3個自貿試驗區，並擴展上海自貿試驗區區域。自貿試驗區建設任務更加繁重艱巨。深化自貿試驗區工作必須始終把制度創新作為核心任務，把防控風險作為重要底線，充分發揮中央、地方兩個積極性，努力將自貿試驗區打造成改革開放排頭兵、創新發展先行者。國務院將注意做好以下工作：
第一，督促工作方案加快實施。今年4月8日，國務院正式印發廣東、天津、福建自貿試驗區總體方案和進一步深化上海自貿試驗區改革開放方案，明確了指導思想、戰略定位、總體目標、實施範圍、主要任務和措施。國務院正在督促4省市和有關部門狠抓落實相關工作，明確總體方案各項措施的責任主體，抓緊制定具體實施方案，確定階段性目標、任務、時間節點和可檢驗的成果。要求各地根據各試驗區的實際，銳意改革、簡政放權。要求國務院各部門大力支持地方先行先試，營造“大膽試、大膽闖、自主改”的良好環境。
第二，加強巨觀指導和統籌協調。近期，國務院建立了由30箇中央部門組成的自貿試驗區工作部際聯席會議制度，協調解決自貿試驗區建設中跨部門、跨地區的重大問題。一方面，要抓好縱向協調。引導4個自貿試驗區協同發展，鼓勵制度創新，不搞政策攀比，形成各具特色的改革開放高地。廣東自貿試驗區突出促進內地與港澳經濟深度合作；天津自貿試驗區突出推動京津冀協同發展；福建自貿試驗區突出深化兩岸經濟合作；上海自貿試驗區要進一步深挖改革潛力，拓寬改革領域，爭當投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法治環境規範等方面的“領頭羊”。另一方面，抓好橫向協調。針對各部門有些改革不同步、相關政策不一致、推進工作不協同等問題加強督促檢查，避免出現工作措施落不了地的情況。認真研究試驗過程中遇到的新情況、新問題，及時調整試點內容和政策措施。
第三，及時總結推廣試點經驗。自貿試驗區建設的核心任務是制度創新，檢驗試點成效的重要標誌之一，是能夠形成並複製、推廣多少制度創新的成果。各試驗區在試驗過程中將積極輻射帶動周邊區域發展，國務院也將及時總結評估4個自貿試驗區試點的進展狀況，提出在全國或具備條件的地方進一步複製推廣相關成果和擴大試點的意見建議。各區域試點進行一年後，國務院將組織進行正式評估，尋找差距，改進工作，推廣創新成果。
第四，切實防控風險和守住底線。能否有效防控風險，是檢驗自貿試驗區制度建設成敗的重要標準。該放的要堅決放，該管的要堅決管，只有管得好，才能放得開。一要發揮並檢驗外商投資負面清單的作用。前兩年的負面清單是由上海市制定的，這次國家統一制定了適用於4個自貿試驗區的負面清單，條目數由上海自貿試驗區2014年版的139條縮減至122條，進一步擴大了開放。要根據試驗情況，及時調整負面清單，既能有利於擴大開放，又能有效地維護國家安全。二要完善外商投資國家安全審查制度。國務院辦公廳發布了統一適用於4個自貿試驗區的與負面清單管理模式相配套的國家安全審查試行辦法。與過去的相關規定相比，拓寬了安全審查範圍，從主要審查外資併購擴大到綠地投資；豐富了安全審查的內容，將網際網路、文化、協定控制（VIE）等敏感領域和商業模式都納入進來；完善了審查工作機制和程式，明確了自貿試驗區地方管理機構的職責。這項工作經驗不多，將在試驗中逐步完善。三要健全事中事後監管制度。特別要完善監管法律法規，加強隊伍建設，創新監管手段，築牢“防火牆”。
第五，做好自貿試驗區建設與立法工作的銜接。試驗有階段性、臨時性的特點，制度創新經過試驗證明有效的，將不定期在全國範圍內推廣。在此過程中，根據實際需要適時修改相關法律法規，發揮法治的引領和保障作用。十八屆三中全會提出“探索對外商投資實行準入前國民待遇和負面清單的管理模式”、“統一內外資法律法規”，十二屆全國人大常委會也將“外資三法”（中外合資經營企業法、中外合作經營企業法和外資企業法）的修訂列入立法規劃。目前，國務院有關部門正在抓緊修改“外資三法”，希望得到全國人大常委會的指導和支持。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，建設自貿試驗區責任重大，使命光榮。我們將緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，在全國人大常委會的監督和支持下，同心同德、群策群力，腳踏實地，開拓進取，扎紮實實做好自貿試驗區各項工作，為推進改革開放和現代化建設、實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮鬥！