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國務院關於建立健全糧食安全省長責任制的若干意見
國發〔2014〕69號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
2004年我國全面放開糧食購銷市場以來，各地區按照黨中央、國務院的決策部署，積極履行糧食生產、流通和儲備責任，糧食工作總體情況較好。但是，隨著國內糧食生產實現“十一連增”，一些地方存在放鬆糧食生產、忽視糧食流通、過度依靠中央的現象，自覺承擔維護國家糧食安全責任有待進一步加強。為加快構建國家糧食安全保障體系，進一步明確地方政府維護國家糧食安全的責任，現就建立健全糧食安全省長責任制提出以下意見。
一、強化糧食安全意識和責任
（一）切實增強新形勢下的糧食安全意識。糧食安全是實現經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎。在我國資源環境約束日益加大、糧食供求長期處於緊平衡和國內糧食生產成本快速攀升、糧食價格普遍高於國際市場的情況下，如何確保穀物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上，是必須應對的一個重大挑戰。各地區、各部門要充分認識確保糧食安全的極端重要性和複雜性，進一步增強大局意識、責任意識，把保障糧食安全放在經濟社會發展的突出位置，作為保障民生工作的基本任務，常抓不懈，毫不動搖。
（二）明確省級人民政府的糧食安全責任。各省（區、市）人民政府必須切實承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，全面加強糧食生產、儲備和流通能力建設。省長（主席、市長）在維護國家糧食安全方面承擔的責任是：穩定發展糧食生產，鞏固和提高糧食生產能力；落實和完善糧食扶持政策，抓好糧食收購，保護農民種糧積極性；管好地方糧食儲備，確保儲備糧數量充足、結構合理、質量良好、調用高效；實施糧食收儲供應安全保障工程，加強糧食流通能力建設；深化國有糧食企業改革，促進糧食產業健康發展；完善區域糧食市場調控機制，維護糧食市場穩定；健全糧食質量安全保障體系，落實監管責任；大力推進節糧減損，引導城鄉居民健康消費。
二、鞏固和提高糧食生產能力
（三）堅決守住耕地紅線。落實最嚴格的耕地保護制度，確保現有耕地面積基本穩定、土壤質量不下降。規範耕地占補平衡，嚴格實行耕地“占一補一”、“先補後占”和“占優補優”。加強耕地質量建設，採取綜合措施提高耕地基礎地力，提升產出能力。對占用耕地特別是基本農田的，要實行剝離耕作層土壤再利用制度，開展補充耕地土壤改良和培肥。糧食主銷區要確立糧食種植面積底線。嚴格執行政府領導幹部耕地和基本農田保護離任審計制度。
（四）加快建設高標準農田。按期完成全國高標準農田建設總體規劃確定的建設任務。糧食主產區要切實用好中央財政補助資金，落實配套措施，大規模改造中低產田，把產糧大縣建成糧食核心產區，增加糧食產量。糧食主銷區和產銷平衡區要建設一批旱澇保收、高產穩產的口糧田，穩定和提高糧食自給率。加強農田水利建設，實施農業節水重大工程，解決好農田灌溉“最後一公里”問題，不斷提高農業綜合生產能力。
（五）提高糧食生產科技水平。將提高糧食單產作為主攻方向，加大財政投入，鼓勵引導社會資本參與糧食生產科技創新與推廣運用，努力提高科技對糧食生產的貢獻率。培育和推廣“高產、優質、多抗”糧油品種。大規模開展糧食高產創建和增產模式攻關，集成推廣高產、高效、可持續的技術和模式。加快發展農業機械化，強化農機農藝深度融合，實現糧食作物品種、栽培技術和機械裝備的集成配套。建立基層農技推廣機構和人員績效考核激勵機制。
（六）建立新型糧食生產經營體系。積極培育種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型糧食生產經營主體，對其用於晾曬、烘乾、倉儲、加工等配套設施的建設用地給予支持。加快建立健全承包土地經營權流轉市場，鼓勵有條件的農戶在自願的前提下，將承包土地經營權流轉給新型糧食生產經營主體。在流轉過程中，要避免“非糧化”、堅決禁止“非農化”。採取財政扶持、信貸支持等措施，推行合作式、訂單式、託管式等糧食生產經營服務模式，積極發展糧食社會化服務。通過政府購買服務等方式，支持具備條件的經營性服務組織承擔糧食領域公益性服務。
（七）增強糧食可持續生產能力。發展節水農業和旱作農業，推廣節能技術和測土配方施肥，堅決制止過度開發農業資源、過量使用化肥農藥農膜和超采地下水等行為。推廣循環農業技術，提高糧食生產資源利用效率。大力推進機械化深松整地、保護性耕作、施用有機肥和秸稈還田，加快實施土壤有機質提升補貼項目。鼓勵發展木本油料，拓寬糧油供給來源。加強農業氣象災害防禦、有害生物和病蟲害防控等防災減災體系建設。 三、切實保護種糧積極性
（八）落實和完善糧食扶持政策。認真完善和落實糧食補貼政策，提高補貼精準性、指向性。新增糧食補貼要向糧食主產區和主產縣傾斜，向新型糧食生產經營主體傾斜。加強補貼資金監管，確保資金及時、足額補貼到糧食生產者手中。引導和支持金融機構為糧食生產者提供信貸等金融服務。完善農業保險制度，對糧食作物保險給予支持。
（九）抓好糧食收購。根據糧食種植布局和交通條件，統籌設立糧食收購網點，方便農民售糧。在繼續發揮國有糧食企業主導作用的基礎上，鼓勵和引導符合條件的多元市場主體參與政策性糧食收購。積極支持農業發展銀行等金融機構落實收購資金，加大對符合貸款條件企業自主收購糧食的支持力度。加強糧食收購市場監管，嚴厲打擊“轉圈糧”和“打白條”、壓級壓價等坑農害農行為。
（十）努力提高種糧比較收益。完善糧食市場價格形成機制，引導糧食價格保持合理水平。鼓勵和引導農業產業化龍頭企業與糧食生產者建立緊密的利益聯結關係，採取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，讓糧食生產者分享加工銷售的收益。健全重要農資儲備制度，穩定農資價格。
四、管好地方糧食儲備
（十一）切實落實地方糧食儲備。嚴格按照國家有關部門確定的儲備規模和完成時限，抓緊充實地方糧食儲備。進一步最佳化儲備布局和品種結構，落實儲備費用和利息補貼資金，完善輪換管理和庫存監管機制。定期將地方糧食儲備品種、數量和布局等信息報送國家有關部門。
（十二）創新地方糧食儲備機制。探索建立政府儲備和社會儲備相結合的分梯級糧食儲備新機制。通過運用財政、金融、投資等政策手段，建立地方政府掌控的社會糧食周轉儲備。鼓勵符合條件的多元市場主體參與地方糧食儲備相關工作。嚴格執行糧食經營、加工企業最低最高庫存制度，鼓勵企業保持合理商品庫存。建立地方和中央糧食儲備協調機制，充分發揮調控市場、穩定糧價的協同效應。
五、增強糧食流通能力
（十三）加強糧食倉儲物流設施建設和管理。組織實施糧食收儲供應安全保障工程，將糧食倉儲物流設施作為重要農業基礎設施抓緊建設。創新投融資方式，引導社會資本積極參與，儘快建成與本地區糧食收儲規模和保障供應要求相匹配，布局合理、功能齊全的倉儲物流體系。加快糧食“危倉老庫”維修改造。支持種糧大戶和農民合作社建設帶有烘乾設備的儲糧設施。建立國有糧食倉儲物流設施保護制度。
（十四）積極發展糧食物流網路。大力推廣散糧、成品糧集裝化物流方式，引導購銷運企業聯合運營，打造跨區域的糧食物流通道。將糧油供應網路建設納入各地城鎮建設規劃和商業網點規劃。進一步完善糧食交易中心功能，加快聯網競價交易平台建設，推進政策性糧食聯網交易。培育一批公益性成品糧批發市場。
（十五）加強糧食產銷合作。糧食主銷區、產銷平衡區要按照互惠互利的原則，與主產區建立更加緊密穩定的產銷關係，支持企業到主產區投資建設糧源基地和倉儲物流設施，建立異地儲備。糧食主產區要鼓勵企業在主銷區建設倉儲物流設施和行銷網路，主銷區要給予必要支持。
六、促進糧食產業健康發展
（十六）培育發展新型糧食流通主體。繼續深化國有糧食企業改革，推進國有糧食企業兼併重組，妥善解決國有糧食企業欠繳職工社會保障金、歷史性虧損掛賬等遺留問題。積極發展混合所有制糧食經濟，培育國有資本與集體資本、非公有資本交叉持股的新型市場主體。支持民營糧食企業和糧食經紀人發展。鼓勵糧食企業利用期貨市場規避經營風險。推動糧食企業對外合作，培育具有國際市場競爭力的大型糧食企業集團。
（十七）推動糧食產業升級。培育壯大糧食類農業產業化龍頭企業，促進生產要素向優勢企業集聚。支持糧食企業推廣套用先進技術裝備，進行技術改造升級。開展現代糧倉科技套用示範。將主食產業化作為保障食品安全的重要民生工程，鼓勵企業延伸糧食加工產業鏈，開發新型優質健康糧食產品。鼓勵大中型主食加工企業發展倉儲物流冷鏈設施，向鄉鎮和農村延伸生產行銷網路。
（十八）發揮加工轉化對糧食供求的調節作用。按照企業自願參與、政府適當補償原則，選擇一批骨幹糧食加工轉化企業納入糧食市場調控體系，當糧食供大於求時，適當增加企業非食品用途的糧食加工轉化；當糧食供應緊張時，相應減少或停止企業非食品用途的糧食加工轉化。
七、保障區域糧食市場基本穩定
（十九）完善糧食調控機制。有效發揮糧食儲備吞吐、加工轉化的調節作用和財政補貼的導向作用，確保糧食市場基本穩定。認真執行國家糧食進出口政策，積極配合檢驗檢疫等部門加強進口糧食質量安全把關，配合海關等部門嚴厲打擊糧食走私，對邊境小額貿易、邊民互市貿易實施有效管控。
（二十）健全糧食應急供應保障體系。2017年年底前，各地要建成布局合理、設施完備、運轉高效、保障有力的糧食應急供應保障體系，確保嚴重自然災害或緊急狀態時的糧食供應。每個鄉鎮、街道應至少有1個應急供應網點；直轄市、省會城市和計畫單列市人口集中的社區，每3萬人應至少有1個應急供應網點，並配套相應的應急加工企業、儲備設施和配送中心。大中城市和價格易波動地區的成品糧油儲備要達到10—15天市場供應量。採取企業自願、政府認定、簽訂契約的方式，選擇符合條件的糧食加工和經營企業承擔應急供應任務並給予必要支持。
（二十一）加強糧食監測預警。健全糧食生產、流通、加工和消費調查統計體系，完善產糧大縣糧食產量抽樣調查制度，確保調查數據及時準確。落實糧食經營信息統計報告制度，督促各類涉糧企業按照國家糧食流通統計制度的規定，建立經營台賬，定期向糧食行政管理部門報送統計數據。發揮物聯網、大數據信息技術在糧食監測預警中的作用，加強糧食市場監測、分析和信息發布。
（二十二）維護糧食市場秩序。加快建立糧食經營企業信用體系和糧食市場監管協調機制，堅決打擊囤積居奇、哄抬糧價、以次充好、摻雜使假、計量作弊等擾亂糧食市場秩序的行為。接受國家有關部門委託，做好行政區域內中央儲備糧等中央事權糧食庫存檢查工作。
八、強化糧食質量安全治理
（二十三）加強源頭治理。土壤受污染嚴重地區要採取耕地土壤修復、調整種植結構、劃定糧食生產禁止區等措施，從源頭上防治糧食污染。健全化肥、農藥等農業投入品監督管理制度，大力推廣高效肥和低毒低殘留農藥。建立耕地土壤環境監測網路，加快建成農村垃圾、農藥包裝廢棄物、污水等收集處理系統，有效解決耕地面源污染問題。
（二十四）健全糧食質量安全保障體系。2018年年底前，在城鄉普遍建立“放心糧油”供應網路。完善糧食質量安全標準體系，實行從田間到餐桌的全過程監管制度。加強監測預警，嚴防發生區域性、系統性糧食質量安全風險。加強對農藥殘留、重金屬、真菌毒素超標糧食的管控，建立超標糧食處置長效機制，禁止不符合食品安全標準的糧食進入口糧市場。健全糧食產地準出制度和質量標識制度。
（二十五）落實糧食質量安全監管責任。嚴格實行糧食質量安全監管責任制和責任追究制度，落實地方政府屬地管理和生產經營主體責任。加強基層糧食質量安全監管，強化縣鄉兩級監管責任。深入開展糧食質量安全治理整頓，完善不合格糧食處理和有關責任者處罰機制。
九、大力推進節糧減損和健康消費
（二十六）加強愛糧節糧宣傳教育。深入開展愛糧節糧宣傳教育，大力普及營養健康知識，引導城鄉居民養成講健康、講節約的糧食消費習慣，營造厲行節糧的濃厚社會氛圍。推行科學文明餐飲消費方式，加強對餐飲業和單位食堂等的引導和監督，大力倡導“光碟行動”，制止糧食浪費行為。各級機關、國有企業和公共機構要率先垂範，杜絕糧食浪費。
（二十七）全面實施節糧減損。在糧食生產、流通、消費領域全面推廣節糧減損新設施、新技術和新裝備，大幅度降低糧食損耗。加快現有糧食倉儲設施改造，鼓勵新增設施使用綠色儲糧技術。大力推廣農戶科學儲糧。督促糧食加工企業合理控制加工精度，避免過度加工造成糧食浪費和營養流失，提高成品糧出品率和副產品綜合利用率。
十、強化保障措施和監督考核
（二十八）強化糧食安全保障措施。加強糧食生產指導、重大技術推廣、環境監測治理、統計信息服務、行政執法和監督檢查、質量安全監管、農業投入品監管等方面的工作力量。各級財政要繼續支持保障糧食安全的相關工作。糧食主銷區和產銷平衡區要及時足額安排糧食風險基金。地方各級人民政府要按照保障糧食安全的要求，落實農業、糧食等相關行政主管部門的職責任務。
（二十九）建立監督考核機制。發展改革委、糧食局要會同有關部門，根據本意見要求抓緊制定監督考核辦法，定期組織對各省（區、市）人民政府落實糧食安全省長責任制情況進行考核，對成績突出的給予表揚，對不合格的予以通報批評、責令整改並追究責任，重大情況及時向國務院報告。
國務院
2014年12月31日
檔案解讀
國務院印發《關於建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），從糧食生產、流通、消費等各環節，進一步明確了各省級人民政府在維護國家糧食安全方面的事權與責任，對建立健全糧食安全省長責任製作出全面部署。
《意見》指出，糧食安全是實現經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎。隨著國內糧食生產實現“十一連增”，一些地方存在放鬆糧食生產、忽視糧食流通、過度依靠中央的現象，自覺承擔維護國家糧食安全責任有待進一步加強。為加快構建國家糧食安全保障體系，確保穀物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上，必須建立健全糧食安全省長責任制。
《意見》要求，在我國資源環境約束日益加大、糧食供求長期處於緊平衡和國內糧食生產成本快速攀升、糧食價格普遍高於國際市場的情況下，各地區、各部門要充分認識確保糧食安全的極端重要性和複雜性，進一步增強大局意識、責任意識，把保障糧食安全放在經濟社會發展的突出位置，作為保障民生工作的基本任務，常抓不懈，毫不動搖。
《意見》強調，各省（區、市）人民政府必須切實承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，全面加強糧食生產、儲備和流通能力建設。一是要鞏固和提高糧食生產能力，堅決守住耕地紅線，加快建設高標準農田，提高糧食生產科技水平，建立新型糧食生產經營體系，增強糧食可持續生產能力。二是要落實和完善糧食扶持政策，抓好糧食收購，努力提高種糧比較收益，切實保護種糧積極性。三是要落實和管好地方糧食儲備，確保儲備糧數量充足、結構合理、質量良好、調用高效。四是要實施糧食收儲供應安全保障工程，加強糧食倉儲物流設施建設和管理，積極發展糧食物流網路，加強糧食產銷合作，增強糧食流通能力。五是要深化國有糧食企業改革，培育發展新型糧食流通主體，推動糧食產業升級，發揮加工轉化對糧食供求的調節作用，促進糧食產業健康發展。六是要完善區域糧食市場調控機制，健全糧食應急供應保障體系，加強糧食監測預警，維護糧食市場穩定。七是要健全糧食質量安全保障體系，加強源頭治理，落實監管責任。八是要加強愛糧節糧宣傳教育，大力推進節糧減損，引導城鄉居民健康消費。
《意見》明確，地方各級人民政府要落實農業、糧食等相關行政主管部門的職責任務。各級財政要繼續支持保障糧食安全的相關工作。國家發展改革委、國家糧食局要會同有關部門根據本意見抓緊制定監督考核辦法，定期組織對各省（區、市）人民政府落實糧食安全省長責任制情況進行考核，對成績突出的給予表揚，對不合格的予以通報批評、責令整改並追究責任，重大情況及時向國務院報告。
檔案評價
提高地方在糧食生產中的積極性、全面落實糧食安全省長責任制，是新時期進一步增強糧食安全保障能力新思維的重要體現。調動地方的糧食生產積極性，強化糧食安全屬地責任，是當前和今後提高糧食安全保障能力的重要機制手段
糧食安全的抓手在哪裡？近日出台的《國務院關於建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》明確，省長必須承擔起保障本地區糧食安全的主體責任。相比此前大家熟悉的“米袋子”省長負責制，省長負責制從糧食生產源頭、糧食流通過程到監督考核形成了更加完備的糧食保障體系，也更加突出了糧食安全的屬地主體責任。
為什麼在糧食生產持續增產、國內市場豐衣足食的前提下，還要更加強調糧食安全，並且比以往要求更加全面、責任更加具體？這是由新常態背景下糧食安全形勢新特徵、新變化和新要求決定的。
這種新，體現在供給上，一方面我國糧食產能站上了新台階，糧食產量已連續兩年超過1.2萬億斤，一方面靠天吃飯局面尚未根本改變，“望天田”仍接近50%；體現在需求上，一方面由於人口增加、生活水平提高及城鎮化發展等因素，糧食總消費將剛性增長，一方面糧食品種結構性失衡，有的供大於求，有的產不足需；體現在市場上，一方面國內生產成本和價格逐年提高，一方面國際農產品價格呈下跌態勢，一漲一跌兩頭擠壓，使政策性托市保糧農增收的難度加大；此外，從調控方式上，單純依靠增加補貼刺激糧食生產的空間也越來越有限。
面對這種情況，需要在鞏固完善實踐中行之有效、並符合經濟社會發展規律的糧食路徑與方法的基礎上，改革調整與新時期確保糧食安全不相適應的習慣與做法。提高地方在糧食生產中的積極性、全面落實糧食安全省長責任制，就是新時期進一步增強糧食安全保障能力新思維的重要體現。這一要求的重點，就是各省區市人民政府必須承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，不能把糧食安全過度地依靠在中央身上、別人身上。
早在2001年，為了適應新的糧食生產和流通格局變化，我國劃分了13個糧食主產區、7個主銷區和11個基本平衡區，使糧食優勢產區能穩定地發揮地理資源優勢，確保了糧食產能逐步提高。但是，作為主銷區的地區由於沒有了糧食生產剛性任務和硬性要求，主觀上缺乏糧食生產積極性，導致糧食生產處於逐漸下滑、耕地面積處於逐漸甚至大幅減少的狀態。數據顯示，這些年占用耕地面積幅度較大的大多屬於主銷區。
另一方面，作為主銷區的地方，往往是經濟富裕地區，從建立高標準基本農田、提升糧食科技支撐能力，到扶持支持農民種糧、建立新型農業經營體系，乃至構建現代糧食流通市場、提高糧食儲備能力等方面都有較好的財力人力物力基礎，但現在這種能力並沒有充分發揮。一些地方本來可以做到的可能做不到，本來可以做得更好的可能做不好，本來通過努力可以解決的可能難以解決，而一些糧食主產區由於財力所限，農田水利基礎設施建設還很薄弱，糧食產能已接近極限。
因此，調動地方的糧食生產積極性，強化糧食安全屬地責任，是當前和今後提高糧食安全保障能力的重要機制手段。對全國，糧食安全是全黨全社會的頭等大事，對每個地區，糧食安全是本地區的頭等大事，但無論是全國還是本地區，這一頭等大事都需要落實到具體的載體上，不能只建立在口頭上。這種載體，就是每一個省區市、每一塊田間地頭。
對我們這樣一個人口大國，任何時候糧食安全都來不得半點馬虎。越是手中有糧，越要抓緊夯實糧食基礎。糧食安全省長責任制，扣準了這一脈搏，也顯現了新常態下的分量。（瞿長福）
