中國正處在市場化和城鎮化加快發展的時期，也處在消費擴大和結構升級的時期……中國的市場無論從人口和面積來看，都比歐美的市場更大。”3月13日，溫家寶總理向報導兩會的中外記者普及的這個基本國情，深刻揭示了中國區域發展的複雜性和巨大潛力。
闖區域發展新路
中國是一個幅員遼闊、人口眾多的發展中大國，各地區的自然、經濟和社會條件差異顯著，區域發展不平衡是中國的基本國情，區域差距是中國中長期發展面臨的重要問題之一。20世紀70年代末以來，隨著改革開放，各地區擁有了更多經濟發展自主權和積極性，普遍實現了快速經濟成長。
然而，伴隨著城市化的快速發展，“率先”發展的思路引導下，特別是在我國現行行政管理體制下，地區間的利益衝突和摩擦的頻率和規模越來越強烈，區域差距矛盾愈發突出：東部沿海地區與中、西部地區之間的收入差距在擴大，珠江三角洲、長江三角洲和京津冀與其他地區間差距擴大的速度更快；省級行政區之間的發展差距在繼續擴大。
而表現在行為上是：不顧大局的地方利益通過各種手段對抗巨觀調控政策；一些地區爭當“龍頭老大”導致嚴重的基礎設施重複建設；地方政府“以鄰為壑”實現自身利益最大化而頻頻侵害全局利益；運用行政權力對本地市場設定進入壁壘、對本地資源設定流出壁壘，各地方間展開激烈的資源和市場爭奪；不顧生態承受力追求東部式高增長造成難以修復的資源和生態破壞……
溯其緣由，根本在於未能形成區域協調互動發展機制。由此形成的考核機制和利益驅動運行了20餘年後，最終導致區域發展差距持續擴大，嚴重傷害了國民經濟的健康和可持續性。
正是認識到了這一點，決策層開始調整上世紀80年代中後期開始執行的“沿海地區發展戰略”，提出促進區域協調發展的思路。中央在1999年提出了西部大開發戰略，2003年提出振興東北戰略，2005年提出中部崛起戰略，並通過融進“科學發展觀”、“和諧社會”和“小康社會”等發展新思想，對區域發展戰略進行全面升級並完善區域政策。
現在，這些工作已經展開。尤其是在全球金融危機日益惡化的背景下，通過縮小區域發展差距，統一擴大內需政策急需的國內市場，正在成為新時期區域發展的新內涵。比如，溫家寶總理在2009年政府工作報告中明確指出，“繼續實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部地區崛起、東部地區率先發展的區域發展總體戰略，促進區域協調發展……鼓勵各地從實際出發，充分發揮自身優勢，在應對外部衝擊中闖出發展新路。”
但是，也要認識到，戰略的調整和體制的轉換，需要具體明確且針對性強的改革突破口和政策重點。一方面要堅持貫徹目前積極推進的主體功能區規劃的戰略思維，健全央地財力與事權相匹配的體制；另一方面要加快改革地方幹部政績考核體系，拋棄“以GDP論成敗”的傾向，建立用科學發展觀主導的政績標準。正如毛澤東所言，“政治路線確定之後，幹部就是決定的因素。”
區域協調戰略升級
區域協調戰略進一步推動區域協調發展，是中央部署按照科學發展觀的要求、在經濟社會發展方面要突出抓好的工作之一，是當前我國經濟發展重大戰略任務
我國區域發展不協調是自然、歷史、經濟等多種因素共同作用的結果。近年來，隨著貫徹落實科學發展觀，實施區域發展總體戰略，深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展。有力地促進了各區域的發展，東部地區繼續發揮引領發展的作用，中西部地區發展速度明顯加快，區域發展的協調性增強。
特別是作為區域發展“短板”的中西部地區，以其後發優勢呈後來居上的發展態勢，一些增長指標連續超過東部地區，對縮小地區差距起到了積極的推動作用。一是在增長速度上，中西部連續3年領先東部。2008年規模以上工業增加值中西部增長17%，東部增長11%左右；二是在城鎮固定資產投資上，中西部也呈領先之勢。2008年中部增長33.5%，西部增長26.7%，而東部增長21.3%；三是在產業發展空間、市場需求和要素資源及環境條件方面，中西部顯現出更大的後發優勢。
區域發展協調是相對的，不協調則是常態，區域經濟正是在均衡與非均衡中不斷發展的。在保增長、保民生、保穩定過程中，如何把推動區域協調發展放在突出位置，為經濟平穩較快發展提供強有力的支撐，是各方要繼續破解的大課題。
不平衡、不協調、不可持續的主要問題
當前，區域協調發展面臨的突出問題，主要是區域發展差距仍比較大。根據統計數據分析，地區差距主要表現在：
發展水平差距繼續擴大。用人均生產總值來衡量，1978年東部地區人均生產總值是西部的1.86倍、中部的1.56倍，到2007年分別擴大到2.39倍和2.05倍。
經濟總量差距拉大。東中西部地區生產總值占國內生產總值的比重，由1978年分別為50.3%、29.06%和20.63%，到2007年分別為59.27%、23.36%和17.37%。東部地區的比重不斷上升，中西部地區相對下降。從經濟成長的絕對值來看，東中西部的差別也較大。據初步測算，2008年東部規模以上工業增加值約8萬億元，比中西部之和還高出約3萬億元。
實際投資量差距較大。2008年中西部合計完成全社會固定資產投資8萬多億元，比東部少近5000億元。在新一輪保增長投資中，雖然覆蓋了全國各個區域，但是由於東部的產業集群優勢，成為投資和產業振興受益最大的地區。
區域收入差距較大。從分地區城鎮就業人員平均勞動報酬(2008年1－3季度)來看，2萬以上主要是東部地區，其中北京38977、上海35639、天津26660、江蘇21850、浙江23294、廣東23188、西藏30947、寧夏20564。而低於1.5萬元的主要是中西部和東北地區，其中黑龍江14620、江西14993、河南14329、海南14850。
而且，在新一輪投資增長中，地區差距有拉大趨勢。
由於東部地區經濟外向度較高，比較早受到國際金融危機影響，國家為幫助這些地區企業渡過難關，採取了一些應急性救助措施，更多惠及東部這些地區，包括保增長所採取的重大投資，也多集中在東部發達地區。加上東部地區本來經濟實力就比較強，自救性投資規模遠遠超過中西部的投資。可以預料，經過這一輪大規模投資和產業轉移，東部地區無論在經濟規模上，還是在結構改善上，都形成新的優勢，勢必會進一步擴大與中西部地區的發展差距。
除了地區發展差距之外，當前還存在一些影響區域協調發展的深層次問題。
地區保護主義抬頭，影響生產要素跨區域合理流動。在目前的經濟體制條件下，各行政區域實際上成為經濟發展的重要單元，政府事實上承擔著本地經濟發展的重要責任。正因為如此，各地方政府以“我”為主，著力強化經濟發展目標，著力提高自我發展能力，著力實現比較優勢最大化。在競相加快發展的同時，必然要形成一定程度的競爭，各自追求利益最大化的結果，有可能誘發地區保護主義行為。最近，為保本地經濟成長，有的地方出台“購本地貨”的優惠措施，還有的提出優先保證本地居民就業等，就是比較典型的地區保護主義。
區域無序開發，影響資源的最佳化配置。由於國有資源分布於不同行政區域，導致這些資源事實上被行政區域化。有的地方對於存在於本區域的國有資源採取越權審批、化整為零審批等多種手段，把本應由國家統一規劃開發的寶貴資源轉讓給不同開發主體，分割成多個資源區塊，通過無序開發，從中謀利。不僅造成資源嚴重浪費，也導致無序競爭、重複建設和一系列環境問題。
區域協調機制不健全。特別是財稅體制仍需完善，財政轉移支付還需進一步規範，目前專項轉移支付名目繁多，一般性轉移支付規模偏小。按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局，還需要在機制上進一步完善，如資源和生態補償機制就尚未形成。
公共服務均等化差距較大。由於公共服務需要加大政府投入，一些地方政府缺少應有的財力，從而缺乏提供基本公共服務的能力。這種由經濟發展程度的差別導致基本公共服務的差距，經濟發展水平決定基本公共服務水平的情況，仍有進一步擴大的趨勢。尤其是在中西部地區，地方平均負債水平比較高，有的地方政府連正常開支都難以為繼，不可能保證基本公共服務的大規模投入。
區域合理分工尚未形成。由於長期的粗放式經濟成長方式的影響，使得東部沿海部分地區過度依賴外部市場，單純依靠廉價的勞動和土地要素維持一段時間高增長。一些地區經濟的集聚已經與當地資源承載能力不相適應，造成能源、資源過度緊張，環境問題日益嚴峻。有的城市由於追求經濟快速增長，盲目開發、濫上項目，導致無地可批、水資源枯竭、生態系統整體功能退化，生存和發展受到威脅。而中西部地區豐富的勞動力、礦產資源、土地資源以及良好的產業基礎，卻沒有得到合理開發利用。
縮小區域發展差距五策
區域協調戰略當前，推動區域經濟協調發展，首要的是縮小地區發展差距，通過政策支持、區域互動和加快提高欠發達地區自我發展能力，創造條件逐步縮小區域發展差距。
其一，加大國家政策支持力度。
按照區域總體戰略和形成主體功能區要求，把各項政策落實到位。健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，賦予地方以更大的發展自主權。推進財稅體制改革，完善和規範財政轉移支付制度，重點支持中西部貧困落後地區加快發展。要建立完善生態環境的補償機制，對以生態環境保護為主的“限制開發”和“禁止開發”地區，要及時補償到位。建立和完善資源地區的利益分享機制，使這些地區能夠在資源開發和生態環境保護中獲得合理的回報。
其二，推進實現基本公共服務均等化。
當前，實現基本公共服務均等化，要從基礎做起，國家通過加大對中西部地區基礎設施投入力度、加大社會事業投入力度，加大社會保障的投入力度，使這些地區儘快補上基本公共服務方面的欠賬，縮小與發達地區在基本公共服務方面的差距，這是實現均等化最起碼的要求。在此基礎上，對於新增公共服務投入要統籌規劃，適度向中西部傾斜。
其三，發揮東部地區的帶動作用，支持中西部地區加快發展。
通過產業轉移、投資合作等方式，帶動中西部地區產業發展。加強政策引導，推進東部沿海地區加工貿易企業向中西部定向轉移，以產業園區為依託，促進節約土地，集約發展。引導加工貿易企業延長產業鏈條，鼓勵就地解決料件，利用當地資源進行深加工。同時，中西部地區要大力發展中小企業，在增強配套能力的同時，增加吸收就業能力。
其四，鼓勵全民創業，提高欠發達地區自我發展能力。
從不同地區的發展來看，發達與落後可能會有許多原因，但創業是其中最重要的原因。一些地方之所以長期發展不起來，從外部條件說，可能是資源稟賦差、投入不足；從內在條件來說，主要還是缺乏創業環境，民眾參與創業程度不充分、個人創業本領短缺、創業能力不足。相反，一些發達地區經濟加快發展、整體富裕程度提高，恰恰是全民創業的結果。發展源於創業，只有讓創造財富的源泉充分涌流，使創業活動得到充分的保證，經濟才能蓬勃發展，社會才能和諧進步。
為此，要實施更加積極的創業政策，首先，建立創業支持制度。通過風險投資、創業援助、貸款擔保等，完善支持創業的政策體系。其次，要加大對創業的投入力度，特別是在創業能力培訓上，要增加財政支出比重。由政府主導、社會協同，全面提高創業者的創業能力。第三，要實施鼓勵創業的政策，對於創業活動給予稅收優惠和一定的補貼與獎勵。第四，要支持中小企業發展，為全民創業提供平台。
進一步增強區域發展的協調性
我國已經進入推動區域協調發展的重要階段，就是要從過去優勢地區優先發展，轉變為全面協調可持續發展。為此，要按科學發展觀的要求，在實現經濟又好又快發展的同時，促進加快形成城鄉、區域協調互動發展的格局。
進一步最佳化國土開發格局。
黨的十七大提出最佳化國土開發格局的要求，這是從我國資源開發與區域發展的實際出發，統籌區域發展的新思路。我國國土開發格局經歷了由計畫分工主導向市場最佳化方向轉變的過程。改革以前，國土開發格局更多地體現了計畫分工的要求，體現了與行政區劃相重合的特點。改革以來，隨著計畫經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，對計畫分工條件下的國土開發格局進行了調整，發揮市場在資源配置中的基礎作用，重新區劃國土開發格局。
首先是以傾斜式發展模式取代均衡發展模式，把政策和資源優先投放於東部沿海地區，通過這些地區的率先發展來帶動其他區域的發展。這是開發中國家的通常做法，也是發展的次優選擇。實踐證明，傾斜式發展符合我國的實際，取得了積極的成果。
其次是打破行政區劃的界限，構建資源共享、優勢互補的各類經濟區，增強了區域經濟的活力和帶動力。經濟區域的積極調整，為進一步最佳化國土開發格局奠定了基礎。但是，由於我國國土面積廣闊，資源分布不平衡，加上不合理的開發行為和生產活動，加劇了國土開發中的矛盾和問題。
最佳化國土開發格局，就是要在調整國土開發格局的基礎上，按照資源、環境與人口、經濟相均衡的原則，統籌規劃、最佳化開發、合理布局。引導人口相對集中居住，產業相對集聚發展，形成以開發區為重點的新型工業化發展模式，以城市群為主體形態的城鎮化發展模式，構建均衡、和諧、高效和可持續的國土開發格局。
全面推進區域合作，引導生產要素跨區域合理流動。
現代信息技術使全球聯繫暢通無阻，而產業分工的深化進一步使世界變平。國際化催生了生產要素國際組合與區域合作新模式，從跨國公司、戰略聯盟到區域共同體，從貿易自由化到生產國際化、從離岸生產到離岸經營，各種國際合作機制和機構應運而生。在國際化的背景下，區域經濟合作正在朝著緊密化、一體化方向發展，統一市場、戰略同盟、共同發展，成為區域合作的主題。
一體化不僅增加了基於市場的貿易和金融流動，而且在制度的融合上還廣泛涉及貿易政策、法律法規、稅收制度、產權形式和其他各種調節制度。為此，要遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯繫緊密的經濟圈和經濟帶。通過區域經濟一體化促進區域發展均衡化，也就是在經濟區內以發達地區帶不發達地區，形成區域整體發展，引導生產要素跨區域合理流動，核心是促進人流、物流、資金流加快流動。
首先是產業一體化，重新規劃區內產業發展，以資源最佳化配置、效率最大化為原則，加強產業分工合作，形成區內產業的有機聯繫；其次是市場一體化，形成區內市場資源和要素的有效組合，促進貿易順暢發展，要素自由流動；第三是基礎設施規劃建設一體化，形成區內公共資源共享。
當前，區域合作正在不斷深化。繼珠三角地區改革發展規劃出台後，北部灣地區發展規劃以及其他地區的合作發展規劃正在醞釀之中，這對於推動新一輪區域資源整合和區域經濟一體化具有重要推進作用。
走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
首先，要堅持走中國特色城鎮化道路。中國的特殊國情決定了我們不可能完全照走西方城市化的道路，也不可能走傳統城市化的老路，即農村人口單純向城市流動，人口向少數大城市規模集中。這對我們這樣一個農業人口占較大比重的人口大國來講，並非明智選擇。走中國特色城鎮化道路要按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
其次，要以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依託，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟成長極。引導城市群之間有序競爭、相互協作、共同發展，使城市群成為現代服務業、現代工業、現代農業的龍頭，成為要素集聚、產業集群、經濟集約的增長高地，從而更好地發揮帶動區域發展、支撐全國發展的作用。
統籌城鄉產業發展。
推進城鄉一體化重要的是統籌城鄉產業發展，通過城鄉產業相互融合，促進經濟結構調整與最佳化，這是經濟成長新階段提出的新要求。隨著工業化和城鎮化的推進，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。
從世界發展來看，當一個國家工業化發展進入中期階段，就具備了工業反哺農業、城市支持農村的條件，並且農業和農村發展迫切需要工業的反哺和城市的支持。已開發國家的經驗表明，當人均GDP達到1000美元時，就進入工業化中期階段並開始實行反哺農業的政策。許多國家在這一階段大規模反哺農業、支持農村，實現了城鄉經濟協調發展。相反，有一些國家沒有及時調整發展戰略，則導致城鄉發展失衡、社會矛盾突出。
我國人均GDP已經超過3000美元，工業化整體上已經進入中期後半段，在城鄉產業發展上，開始從工業化初始階段靠農業積累資金支持工業發展、靠農村支援城市建設，轉向工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展。
目前，我國統籌城鄉產業發展的條件越來越充分。
以城市為中心產業集聚發展的擴散效應增強。對於帶動農村產業發展，加強城鄉產業內在聯繫，促進城鄉資源共同利用、產業相互支撐發揮積極作用。
農村產業水平提升，加強了與城市工業的互動。工業化提升了農村工業水平，以鄉鎮企業為代表，其規模實力增強、技術水平提高、產業和產品結構進一步改善，對接城市大工業形成較強的配套能力。
現代技術對城鄉產業融合起到催化作用。新技術改變了原有產業分類，促進了工業與農業的融合和新產業發展，既包括直接以農產品為原料的深加工產業，也包括農業轉型為工業，如把種植業與能源工業直接聯繫在一起的生物制能源產業。這些新產業的形成，打破了原有產業界限，促進產業在更深層次上融合發展。
服務業對於統籌城鄉產業發展起到了銜接作用。服務業特別是生產性服務業，是產業之間聯繫的重要紐帶，也是產業與市場相連的重要載體，服務業的大發展對於有效銜接工業與農業、促進城鄉產業統籌發展發揮重要作用。此外，農業技術集成化、勞動過程機械化、生產經營信息化，以及農業產值比重降低、農村土地承包經營權合理流轉、農村勞動力大量轉移到城市產業；加上城市產業發展的空間限制、要素成本不斷增加、能源資源和環境壓力增大，這些因素對於統籌城鄉產業發展也起到了助推作用。
為此，需要調整發展思路，從統籌城鄉產業發展新階段的要求出發，以促進產業融合為重點，以效益最大化為目標，整合城鄉產業資源、協調城鄉產業分工，最佳化城鄉產業布局，完善城鄉產業體系，促進城鄉產業有序發展。
一要統籌城鄉產業規劃。把城市整體規劃與城鄉經濟發展結合起來，統籌城鄉建設規劃和產業規劃，推動城鄉一體發展。二要統籌城鄉產業開發。實行工、農、三產綜合協調開發，把工業發展和農業、服務業發展協調起來，使工業化成為推動農業現代化和推進現代服務業協調發展的動力。通過大力發展服務業來對接第二產業和第一產業，促進服務業向第一產業延伸、與製造業相互融合。通過建立連結三次產業、溝通城鄉，融研發、科技於一體的貿工農產業鏈，加強城鄉產業的聯繫與互動。三要統籌城鄉產業結構調整。立足“專業分工、錯位發展”，最佳化產業結構，壯大一批優勢產業、扶持一批新興產業、提升一批傳統產業、催生一批高新技術產業。促進產業橫向聯繫和縱向一體化，形成更加緊密的配套體系、協作關係。□
調整區劃格局協調區域發展
行政區域和經濟區域的關係從根本上說是上層建築與經濟基礎的關係。行政區域應以一定的經濟區劃為基礎，使行政區劃與發揮區域優勢相結合，與實現區域經濟發展戰略相結合，與依託中心城市組織合理的經濟網路相結合。
一般說來，行政區劃一經確定，就會反作用於經濟區域的發展，成為促進或者阻礙經濟區域發展的重要因素。因此，在以改革和發展為時代主題，以經濟建設為中心的新的歷史時期，為了更好地協調經濟和社會的發展，一方面，行政區劃應以經濟區劃為基礎，適當調整行政區劃及其建制；另一方面，經濟區劃應儘可能保持一定行政區域的完整性，力求行政區劃與經濟區劃的協調與統一，這是我國地方體制改革的重要方向。
區域經濟學的理論認為，區域利益獲得機制與規則是區域經濟關係形成與演變的基本原因。區域框架作為趨於制度的基礎是區域經濟關係協調的中心。在缺乏基本的制度基礎時，政策與規劃本身很難科學化、合理化。而區域制度基礎的完善有兩個標誌，即區域管理機構設定合理和區域劃分框架明確合理。
制度缺陷
中國迄今為止尚無真正意義上的區域規劃與政策，除了規劃與政策本身的不完善之外，制度缺陷是這一問題的根本原因。
第一，中國沒有形成完善的區域制度基礎。區域規劃與政策，既是政府的工具，也是政府的職責，無論其制定，還是貫徹與評估，都需要政府機構來負責。許多中央政府部門涉及對地方的管理，其中有許多涉及地方發展援助，各部門有一些資源，但幾乎無一部門擁有立法意義上的區域規劃與政策資源，無一專門協調區域管理的機構。
第二，目前的行政區域劃分框架不能適應區域管理的要求。例如目前的行政區域劃分並沒有完全遵循“以經濟建設為中心”的原則，行政區域劃分與經濟區域相分割的現象十分普遍，阻礙了經濟的發展。
第三，區域管理手段殘缺不全。區域管理除了制定規劃與政策等基礎工作之外，還必須有規範和施行的保障手段。中國除貧困地區、老少邊窮地區有一定的扶持手段之外，其他區域的規劃與政策工具十分缺乏，現有的財政金融資源為許多部門所掌握，各部門缺乏統一與協調。目前，對於區域或者地區的援助大多數採取的是自主方式而非自動方式，這給地方政府甚至個人尋租留下了極大的空間，也是滋生腐敗的一個溫床。
第四，缺乏有效的監督與評估機制。既然區域規劃與政策的制定者和執行者都不明確，那么，監督規劃與政策的實施則更是無從談起。
區域管理是政府的職責，需要適當調整行政區域格局，建立和健全區域管理制度。
