政策全文
北京市人民政府辦公廳關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見
各區人民政府，市政府各委、辦、局，
各市屬機構：
為全面貫徹落實《國務院辦公廳關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（國辦發〔2016〕58號），積極穩妥地推進本市出租汽車行業改革，更好地滿足人民民眾多樣化出行需求，經市政府同意，現提出以下實施意見。
一、指導思想和工作目標
（一）指導思想。
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話和對北京重要指示精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持優先發展公共運輸、適度發展出租汽車的基本思路，按照“乘客為本、改革創新、統籌兼顧、依法規範”的原則，積極穩妥推進本市出租汽車行業改革，切實提升服務水平和監管能力，努力構建多樣化、差異化出行服務體系，更好地滿足人民民眾多層次出行需求。
（二）工作目標。
推進巡遊出租汽車（以下簡稱巡遊車）和網路預約出租汽車（以下簡稱網約車）融合發展，促進巡遊車轉型升級，規範網約車經營，提升行業管理和服務水平，促進行業持續健康發展，為社會公眾提供安全、便捷、舒適、經濟的個性化出行服務。
二、明確出租汽車行業定位
（三）科學定位出租汽車服務。出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共運輸的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。出租汽車服務主要包括巡遊、網路預約等方式。本市將繼續優先發展公共運輸，適度發展出租汽車，最佳化城市交通結構，構建多樣化、差異化服務的超大型城市客運交通格局。
（四）建立總量動態調控機制。落實首都城市戰略定位，綜合考慮本市人口數量、經濟發展水平、空氣品質狀況、城市交通擁堵狀況、公共運輸發展水平、出租汽車裡程利用率等因素，合理把握出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，並建立動態監測和調整機制。開展出租汽車總量規模評估，編制出租汽車行業發展規劃和實施計畫，經市政府批准後實施。
三、深化巡遊車改革
（五）改革經營權管理制度。堅持實行車輛經營權無償使用，巡遊車經營權期限與車輛報廢年限相同。新增巡遊車經營權一律實行期限制，並不得擅自變更經營主體。存量巡遊車經營權未明確具體經營期限的，要綜合考慮各方面因素，科學制定過渡方案，合理確定經營期限。建立完善以服務質量信譽為導向的經營權配置和管理制度，對經營權期限屆滿或經營過程中出現重大服務質量問題、重大安全生產責任事故、嚴重違法經營行為、服務質量信譽考核不合格等情形的，按有關規定收回經營權。
（六）健全利益分配製度。巡遊車經營者要依法與駕駛員簽訂勞動契約和承包契約，構建和諧勞動關係。鼓勵、支持和引導巡遊車經營企業、行業協會、巡遊車駕駛員和工會組織平等協商確定承包金標準或定額任務，並根據經營狀況、成本費用、運價變化等因素進行動態調整，現有承包金標準或定額任務過高的要降低。出租汽車行業協會要組織、引導巡遊車經營企業積極探索利用網際網路技術構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式。
（七）理順價格形成機制。巡遊車運價實行政府指導價。要綜合考慮巡遊車運營成本、駕駛員收入水平、城市交通整體發展情況等因素，不斷完善巡遊車運價形成機制和運價與燃料價格聯動機制，健全作價規則，科學制定、及時調整巡遊車運價水平和結構，充分發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關係的槓桿作用。
（八）鼓勵公司化規模化經營。研究制定支持政策，鼓勵巡遊車經營企業通過兼併、重組等方式進行資源整合，實行集約化、規模化經營，充分發揮其骨幹龍頭作用，提升行業管理和服務水平。要依法制定巡遊車經營者車輛經營權轉讓、過戶、入股的實施辦法。鼓勵巡遊車個體工商戶共同組建具有一定規模的公司或採取入股等方式加入現有巡遊車經營企業，實行組織化經營管理，提高服務質量，降低管理成本，增強抗風險能力。鼓勵巡遊車經營企業以乘客需求為導向，持續加大對駕駛員培訓力度，主動公開服務標準和服務質量承諾，積極開展安全、誠信、優質服務創建活動；強化巡遊車經營企業主體責任，大力推進企業品牌建設，切實提高管理服務水平。健全對巡遊車經營企業的考核評價體系，完善考核內容和方式，定期公布考核結果及評價情況，並建立符合巡遊車運營特點的激勵約束機制。
（九）推動行業轉型升級。鼓勵巡遊車經營者與網約車平台公司採取兼併、重組、吸收入股等方式，實現新老業態融合發展。修訂巡遊車技術規範，提高車輛技術標準。鼓勵巡遊車經營企業按照“網際網路+出租汽車”的思路，充分利用網際網路信息技術和原有車輛、人員優勢，轉型提供網約車服務。鼓勵巡遊車通過電信、網際網路等電召服務方式提供運營服務，推廣使用符合金融標準的非現金支付方式，方便公眾乘車，減少車輛空駛，降低駕駛員勞動強度。巡遊車在提供運營服務時，必須使用巡遊車專用計程計價裝置，並據此收費和出具本市出租汽車專用發票。鼓勵發展新能源巡遊車。
四、規範發展網約車
（十）規範網約車發展。網約車平台公司以及提供車輛的企業、提供網約車服務的駕駛員及其車輛，應符合國家和本市相關規定和要求。網約車平台公司是運輸服務的提供者，應具有線上線下服務能力，在本市應有相應的辦公場所和駕駛員教育培訓場所，並將相關基礎信息和動態運營數據實時接入本市有關部門監管平台，實現數據信息在本市備份。網約車平台公司實行經營權期限制，經營期4年，到期經審核合格後可延期。網約車平台公司依法承擔承運人責任、安全生產責任和企業社會責任，承擔車輛和駕駛員的安全管理職責，購買履行承運人責任的相關保險，保障運營安全和乘客合法權益。鼓勵網約車平台公司利用自有車輛開展經營活動。
網約車車輛應是符合提供載客運輸服務基本條件，經本市公安部門年檢合格，已購買營業性車輛交強險、第三者責任險和乘客意外傷害險，具備本市車輛號牌的5座三廂小客車或7座乘用車。機關企事業單位及社會團體非營運車輛不得從事網約車運營。網約車資質由網約車平台公司申請。車輛申請網約車資質時，須滿足本市最新公布實施的機動車排放標準，沒有未處理完畢的交通事故和交通違法記錄，且符合本市網約車車輛技術規範等條件。取得網約車資質的車輛，車身須張貼網約車專用標識，並沿用原號段號牌。車輛經營權期限自車輛註冊登記之日起最長不超過8年（或行駛里程達到60萬千米時），車輛經營權不得擅自轉讓。車輛報廢、轉出或所有權擅自轉讓的，註銷車輛經營權。平台與車輛接入關係終止或平台公司經營期終止的，車輛在未辦理接入新平台期間，不得從事網約車運營活動。
網約車駕駛員須為本市戶籍，取得本市核發的駕駛證件，未達到法定退休年齡，身體健康，申請之日前1年內駕駛機動車未發生5次以上道路交通安全違法行為，未被列入出租汽車嚴重違法信息庫。申請接入網約車平台的個人及名下車輛，必須取得網約車駕駛員和車輛資質，且名下沒有其他巡遊車和網約車，並駕駛自有車輛提供網約車服務。
（十一）規範網約車經營行為。網約車平台公司要維護和保障駕駛員合法權益，維護駕駛員隊伍穩定，依法與所屬駕駛員簽訂勞動契約或協定，簽訂協定的，應為其購買人身意外傷害保險；要加強對提供服務車輛和駕駛員的生產經營管理，不斷提升乘客乘車體驗滿意度。網約車通過網路預約方式提供運營服務，不得巡遊攬客和在巡遊車調度站排隊攬客。合理確定網約車計程計價方式，不得有不正當價格行為。網約車平台公司要加強網路安全和信息安全防護，建立健全數據安全管理制度，依法合規採集、使用和保護個人信息，不得泄露涉及國家安全的敏感信息，所採集的個人信息和生成的業務數據應當在中國內地存儲和使用,保存期限不得少於2年。網約車平台公司及駕駛員應當依法向稅務部門申報並納稅，網約車在提供運營服務後要出具本市出租汽車專用發票。
五、規範私人小客車合乘
（十二）鼓勵私人小客車開展合乘。私人小客車合乘（也稱為拼車、順風車）是由合乘服務提供者事先發布出行信息，出行線路相同的人選擇乘坐合乘服務提供者的小客車、分攤合乘部分的出行成本（燃料費和通行費）或免費互助的共享出行方式。私人小客車合乘有利於緩解交通擁堵和減少空氣污染,本市將鼓勵並規範其發展。本市私人小客車合乘出行指導意見由市交通行政主管部門會同市有關部門另行制定發布。
（十三）規範私人小客車合乘。合乘信息服務平台提供合乘出行服務，必須符合國家和本市的有關規定，接入的車輛須為本市號牌，每車每日派單次數不超過2次。禁止任何企業和個人以合乘名義開展非法營運，對收費明顯高於合乘計費標準、提供合乘服務超過規定次數、以私人小客車合乘名義提供網約車經營服務的，按國家和本市非法客運相關法律法規及規章予以處罰。
六、營造良好市場環境
（十四）完善服務設施。進一步加大出租汽車綜合服務區、調度站、揚招站、候客停車位、充電基礎設施等服務設施規劃、建設。要在機場、火車站、公共運輸樞紐、商業區、賓館、醫院等大型公共場所和大型居住區，合理設定巡遊車調度站或候客區域，科學引導出租汽車運營，為乘客日常出行，特別是在惡劣天氣等特殊情況下的出行提供便利服務。
（十五）加強信用體系建設。要落實服務質量信譽考核制度和駕駛員從業資格管理制度，制定出租汽車服務標準、經營者和從業人員信用管理制度，明確依法經營、誠信服務的基本要求。積極運用網際網路、大數據、雲計算等技術，建立出租汽車經營者和駕駛員的評價系統，加強對違法違規及失信行為、投訴舉報、乘客服務評價等信息的記錄，作為出租汽車經營者和從業人員準入退出的重要依據，並納入本市信用信息共享平台和企業信用信息公示系統。出租汽車行業協會要繼續完善行業自律規範，暢通駕駛員與企業溝通渠道，主動向社會承諾服務標準，促進行業服務能力和誠信水平提升。
（十六）強化市場監管。要創新監管方式，簡化許可程式，強化信息技術手段運用，推行網上辦理，進一步提高出租汽車行業管理透明度。建立市交通委、市發展改革委、市公安局、市人力社保局、市環保局、市商務委、市工商局、市國稅局、市地稅局、市質監局、市通信管理局、人民銀行營業管理部、市網信辦和市城管執法局等部門參與和聯動的聯合監督執法機制和聯合懲戒退出機制，建立一體化信息共享平台，強化執法全程實時監管，依法查處妨礙市場公平競爭的行為和各類價格違法行為，嚴厲打擊非法營運、聚眾擾亂社會秩序或煽動組織破壞營運秩序、損害公共利益的行為。定期開展出租汽車服務質量測評並向社會發布，接受社會監督。及時處理服務質量問題投訴，及時曝光嚴重違法違章行為，保護乘客利益。
（十七）加強法制和組織保障。加快推進《北京市出租汽車管理條例》等法規規章修訂工作，為深化改革推進出租汽車行業健康發展提供更好的法制保障。加強組織領導，成立本市深化出租汽車改革工作領導小組，負責統籌推進各項改革工作。加強社會溝通，暢通利益訴求渠道，主動公開信息，回應社會關切，凝聚改革共識，營造良好的輿論環境。對改革中的重大決策要開展社會穩定風險評估，完善應急預案，防範化解各類矛盾，維護社會穩定。
本實施意見發布之日起，已經在本市開展網約車業務的網約車平台公司、駕駛員及車輛，給予五個月過渡期。
北京市人民政府辦公廳
內容解讀
一、3個政策檔案(徵求意見稿)的背景和目標是什麼？
此次徵求意見的3個檔案是《北京市關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)、《北京市網路預約出租汽車經營服務管理實施細則》(以下簡稱《細則》)和《北京市私人小客車合乘出行指導意見》(以下簡稱《合乘意見》)。
3個檔案制定的背景和目標是：全面貫徹落實《國務院辦公廳關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(國辦發〔2016〕58號)和交通運輸部等7部委頒布的《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》精神，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照“乘客為本、改革創新、統籌兼顧、依法規範”的原則，根據首都功能定位和疏解非首都功能的要求，把保障乘客安全出行和維護人民民眾合法權益作為改革的出發點和落腳點。堅持優先發展公共運輸、適度發展出租汽車、鼓勵綠色出行，促進巡遊車轉型升級，規範網約車經營服務管理，提升行業經營管理和服務水平，促進出租汽車行業健康穩定可持續發展，鼓勵私人小客車開展合乘。確保城市交通運行有序、城市客運交通協調發展，構建多樣化、差異化服務的超大型城市客運交通格局，為公眾提供安全、便捷、舒適、經濟的個性化出行服務，為建設世界一流的和諧宜居之都做出應有貢獻。
二、出租汽車定位是什麼？
出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共運輸的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。出租汽車服務主要包括巡遊、網路預約等方式。優先發展公共運輸，適度發展出租汽車，最佳化城市交通結構。統籌發展巡遊車和網約車，實行錯位發展和差異化經營，構建多樣化、差異化服務的超大型城市客運交通格局。
三、出租汽車總量為什麼要進行調控？
《國務院辦公廳關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》明確要求：要根據大中小城市特點、社會公眾多樣化出行需求和出租汽車發展定位，綜合考慮人口數量、經濟發展水平、城市交通擁堵狀況、出租汽車裡程利用率等因素，合理把握出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，建立動態監測和調整機制，逐步實現市場調節。
當前，我市建立出租汽車總量動態調控機制，巡遊車和網約車都要有合理的運力規模與結構。主要基於以下幾方面考慮：一是出租汽車具有服務雙方的流動隨機性和消費的一次性等特徵，屬於難以完全實現市場化放開競爭領域。二是出租汽車屬於小客車交通方式，占用大量道路資源，具有不經濟性、加劇交通擁堵等負外部性。三是國際上絕大多數特大城市(東京、紐約等)和國內大城市都對出租汽車實行運力管控，這也是大城市發展規模和管理的必然要求。四是北京作為超大型城市，正在大力治理“城市病”，在交通和大氣治理兩個方面，一方面堅持公交優先發展戰略，合理利用道路資源，降低機動車使用強度，緩解交通擁堵。另一方面實施清潔空氣行動計畫，倡導綠色出行，減少機動車污染排放，改善空氣品質，還北京一個藍天。以上這些因素決定了出租汽車需實施總量調控。
四、巡遊車改革的主要內容是什麼？
巡遊車改革的方向是，完善以企業為主體的市場競爭環境，讓市場在資源配置中起決定性作用，推動行業轉型升級，優勝劣汰，全面提升管理和服務水平。主要有以下幾個方面：
一是改革經營權管理制度。堅持實行車輛經營權無償使用，新增巡遊車經營權一律實行期限制，不得擅自變更經營主體。二是健全利益分配製度。出租汽車經營者要依法與駕駛員簽訂勞動契約和承包契約，構建和諧勞動關係。三是理順價格形成機制。巡遊車運價實行政府指導價；科學制定、及時調整巡遊車運價水平和結構，充分發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關係的槓桿作用。四是鼓勵公司化規模化經營。研究鼓勵兼併重組的支持政策。五是推動行業轉型升級。鼓勵巡遊車企業轉型提供網約車服務。鼓勵巡遊車通過電信、網際網路等方式提供電召服務。鼓勵發展新能源巡遊車。
五、如何規範發展網約車？
按照“提供高品質、多樣化”服務的網約車發展思路，發揮政府引導和監管作用，通過建立對網約車運營的事前準入與事中事後監管機制，強化平台的承運人責任，明確駕駛員和車輛準入條件，切實保障乘客安全，維護各方合法權益和良好的市場秩序。一是把好事前準入審核。對網約車平台、車輛和駕駛員等方面設定了基本的準入條件，實施事前審核，把好源頭關。二是建設和完善出租汽車監管平台。要求網約車平台公司基礎信息和動態運營數據實時接入政府部門監管平台，加強對企業經營行為和日常營運全過程的管理。三是建立交通、發展改革、公安、通信、人力社保、稅務等多部門參與和聯動的許可、服務、監管、執法機制和聯合懲戒退出機制。實現部門間的信息共享與互聯互通，實施線上監管、聯合執法、案件移送、失信懲戒、媒體披露、信譽考核等制度，全方位進行管理，定期開展出租汽車服務質量測評並向社會發布，進一步提高行業監管透明度，維護各方權益。四是通過信用體系建設規範網約車經營管理服務行為。相關部門按職責建立平台公司和駕駛員信用記錄，並納入信用信息共享平台，接受社會監督。這些記錄，如違法違規及失信行為、投訴舉報、乘客服務評價等，作為市場準入退出的重要依據。
六、為什麼規定網約車駕駛員和網約車為本市戶籍、本市車輛？
主要考慮以下幾個因素：
一是北京四個中心功能定位的發展要求。落實北京全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的城市功能定位，就是要以首都城市戰略定位為出發點，全面貫徹落實京津冀協同發展戰略，建設通州城市副中心，有序疏解非首都功能，最佳化提升首都核心功能，營造一流的居住、交通、治安和生態環境，把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求。北京“城市病”的主要原因之一是人口無序過快增長，嚴重影響了首都核心功能的發揮。治理“城市病”首要的就是嚴控人口規模，至2020年，將人口控制在2300萬。同時，按照構建“高精尖”經濟結構的要求，城市就業將主要以高端服務業和高新技術產業為發展方向。出租汽車既是首都視窗行業，也是勞動密集型行業，其未來發展必然涉及人口規模調控和產業發展及就業導向，這也是治理“城市病”、實現首都四個中心功能定位的客觀要求。三是治理交通擁堵的要求。目前本市機動車保有量已達560餘萬輛，機動車高強度使用、高密度聚集、高速度增長的趨勢尚未得到根本緩解，交通擁堵由城市核心區向外蔓延，已遠遠超出道路資源和環境的承載力。近年來我市持續實行機動車總量調控(搖號限購)和工作日尖峰時段尾號限行(每周少開一天車)的機動車需求管理措施，同時對非京籍人士購車和外埠進京車輛也實行了限制政策，這些政策措施使交通擁堵不斷加劇的勢頭得到了一定程度的遏制，取得了一定的治理成效。未來，將繼續下大氣力綜合施策、治理交通、緩解擁堵。四是政策法規的要求。《國務院辦公廳關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》明確要求，城市人民政府要優先發展公共運輸，適度發展出租汽車，最佳化城市交通結構。《北京市出租汽車管理條例》也明確規定，“出租汽車駕駛員須有本市常住戶口”。這些規定都為行業的發展明確了方向。
七、在保障網約車乘客安全方面有哪些規定?
網約車是為公眾提供出行服務的一種方式，保障乘客出行安全是交通運輸服務的底線要求，也是此次政策制定過程中考慮的基本問題，主要從以下方面作出要求：一是事前把關。通過對網約車平台、車輛、駕駛員的資質認定，對網約車安全服務基本條件和能力進行事前把關。二是明確網約車平台公司承運人責任。網約車平台公司依法承擔承運人責任、安全生產責任和相應社會責任，承擔車輛、駕駛員的安全管理職責和駕駛員隊伍穩定責任，購買履行承運人責任的相關保險，一旦發生事故時有明確的責任主體，保障乘客和駕駛員等各方的合法權益，減少糾紛。三是相關部門事前事中事後全過程監管。要求網約車平台公司落實承運人主體責任，加強營運過程安全和服務管理，動態數據實時接入監管平台，加強政府部門對企業經營行為和日常營運全過程的監管。四是建立經營期限制和服務質量信用考核制度。對於服務質量達不到要求的予以退出。建立網約車平台公司和駕駛員信用記錄，納入信用信息共享平台，接受社會監督。五是加強行業自律。出租汽車協會發揮作用，引導企業規範經營，建立網約車平台公司和駕駛員不良記錄名單制度。六是嚴厲打擊非法運營、克隆車和價格違法行為。建立打擊非法運營長效機制，及時處理乘客投訴，曝光嚴重違法違章行為，維護乘客合法權益。
八、網約車平台公司、駕駛員、車輛從業申請及流程的具體規定是什麼？
網約車平台公司、駕駛員、車輛從業申請及流程主要在《北京市網路預約出租汽車經營服務管理實施細則》第二章“網約車平台公司、駕駛員、車輛許可條件”，第三章“網約車服務申請辦理流程”，第四章“網約車經營許可審核”等章節中作出了規定，相關具體內容可到“首都之窗”和北京市交通委員會官方網站查詢了解。
九、巡遊車和網約車如何實現融合發展？
巡遊車、網約車是出租汽車服務的方式，本市檔案通過制度設計，實行錯位發展和差異化經營來實現巡遊車和網約車的融合發展。第一，對巡遊車和網約車同樣進行規範管理，向乘客提供安全、便捷、舒適、經濟的個性化出行服務。不論是巡遊車還是網約車，都對其經營企業、平台公司、駕駛員資質、車輛標準、服務水平、經營行為、計程計價方式等進行明確的規定和監管。第二，以推動出租汽車行業與網際網路深度融合為目標，鼓勵巡遊車轉型提供網約車服務，鼓勵巡遊車通過電信、網際網路等方式提供電召服務，以提高運營效率、方便市民出行。同時，規定網約車不能提供巡遊出租服務，以體現差異化經營。第三，有關具體規定和監管措施根據巡遊車和網約車的不同定位和特點有所不同，比如，網約車著眼於滿足中高端出租汽車出行需求，其車輛標準要高於巡遊車。巡遊車和網約車要在客運市場競爭中尋求融合發展契機，通過“網際網路+出租汽車”，逐步構建既相互獨立、又相互補充，相得益彰的新型市場體系。
十、如何規範私人小客車合乘？
私人小客車合乘也稱為拼車、順風車，是由合乘服務提供者事先發布出行信息，出行線路相同的人選擇乘坐駕駛員的私人小客車、分攤部分出行成本或免費互助的共享出行方式。私人小客車合乘是不以盈利為目的的民事行為，合乘雙方可以合理分攤合乘里程消耗的油、氣、電費用和道路通行費用，是城市交通領域體現分享經濟的出行方式，有利於緩解城市交通擁堵和環境壓力，與網約車經營性客運服務有明顯的區別。網約車平台公司不得以順風車名義提供網約車服務，也不得以順風車名義進行其他非法營運活動。
本市《合乘意見》明確了私人小客車應當遵循“公益合乘優先、民間互助自願、維護合法權益、合乘信息真實、分攤成本合理、嚴禁非法運營”的原則開展合乘。合乘信息服務平台提供合乘出行，必須符合國家和本市的有關規定，接入的車輛須為本市號牌，註冊駕駛員的合乘頻次每車每天不得超過兩次。
