授權立法制度基本概述
授權立法制度第一種觀點認為，授權立法制度就是行政立法。這種觀點以西方為代表，源於“三權分立”學說，認為“授權立法是指行政機關根據議會授權制定的各種行政管理法規，立法機關是授權立法的唯一授權主體，行政機關為唯一受權主體，行政機關根據議會授權制定的各種行政法規都屬於授權立法的範圍”；第二種觀點認為，授權立法包括但不限於行政立法。如英國學者沃克認為“授權立法是指由議會為特定的事項授予無立法權的團體或個人制定。立法權可以授予政府、公共事業機構和委員會、地方當局、大學和其他機構”有的國內學者認為“授權立法是指一個立法主體依法將其一部分立法許可權授予另一個國家機關或組織行使，另一個國家機關或組織根據所授予的立法許可權進行的立法活動”第三種觀點認為，行政立法包括職權立法和授權立法。這是我國一部分學者的觀點。他們認為憲法是配置國家權力結構的最高行為準則，而我國憲法明文規定，國務院、省級地方國家權力機關和自治地方權力機關有制定行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例的權力。也就是說我國憲法以根本法形式確認了這些機關職權立法的合法地位，而且職權立法在權力來源，規範事項的範圍，行使權力所受到的監督控制程度不同於普通的授權立法。如果不承認職權立法，忽視它與普通授權立法的不同，則會給立法理論研究和立法實踐工作帶來不利。上述觀點各有優點與不足，筆者贊成授權立法是由具備授權資格的立法主體依據授權法的規定，遵循相應程式要求，將立法權授予另一個能夠承擔立法責任的機關，該機關根據授權要求而進行的立法活動及其制定的規範性法律檔案。從靜態層面上說，授權立法是指無法定立法權的主體(受權主體)依據享有法定立法權的主體(授權主體)的立法授權而制定的規範性法律檔案；從動態層面上說，授權立法則是指受權主體根據授權主體的立法授權而進行的制定規範性法律檔案的活動。
授權立法有如下特徵：第一，從屬性，即授權立法來源於享有職權立法權機構的授權，從屬於職權立法，是由職權立法派生出來的。第二，有限性，即授權立法不僅受到憲法限制，還直接受到授權法限制，受到授權機關的監督和制約。第三，靈活性，授權立法根據社會的不斷變化，及時制定或修改法律實施細則、處理突發事件，它是在憲法高度穩定性、分權原則權威性與社會對政府職能靈活性需要之間的一種平衡。
現狀
授權立法制度中國最早的授權立法出現於1955年，當時的全國人大通過了關於授權全國人大常委會制定單行法規的決議，1959年又通過了授權全國人大常委會修改法律的決議。1982年憲法的頒布實施，從最高的法律效力上規定了授權立法，根據《憲法》第89條第1款規定，國務院有權“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”。2000年3月九屆人大第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，進一步使授權立法趨於制度化。
授權立法不同於職權立法，行政機關有固定的立法權。行政機關的職權立法是指根據憲法和法律規定的職權而進行的立法，其立法權產生於憲法和法律的直接規定[4]。例如《憲法》第90條規定：“國務院的各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權內，發布命令、指示和規章”《立法法》第56條規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規”第71條規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權範圍內，制定規章”又如該法第73條的規定。
中國學術界認為授權立法可分為兩種：一般授權立法和特別授權立法。前者是指立法權來源於授權機關所制定的法律、法規中的法條授權的授權立法。後者是指立法權來源於授權機關專門制定的法律性或法規性的決議或決定的授權立法。例如根據《著作權法》第54條的規定：本法的實施條例由國務院著作權行政管理部門制定，報國務院批准後實施。這就屬於一種一般授權立法的情況。又如1994年全國人大常委會授權廈門市人大及其常委會和人民政府分別制定法規和規章，在廈門市經濟特區實施；1996年全國人大常委會授權珠海市人大常委會和人民政府分別制定法規和規章，在珠海經濟特區實施。這就是特別授權。
事實證明，授權立法在社會主義現代化建設中，為建設社會主義精神文明和政治文明，建立和完善社會主義市場經濟體制，建立和健全有中國特色的社會主義法制體系及在立法實踐中都發揮了十分重要的作用，授權立法的理論在我國得到了廣泛的套用可見研究授權立法對我國授權立法水平的提高是大有裨益的。
不足
授權立法制度一，授權主體不明。中國現行的法律沒有明確地規定授權主體，這一主體包括授權主體和被授權主體，但中國的法律對兩者均無準確界定，中國對被授權方規定的不明確，在法條授權中表現的尤為突出，經常用“國務院有關部門”這樣模糊語言來規定被授權方，在這種情況下，各個享有某種立法權的機關，都在進行授權立法，導致了我國的立法授權的混亂。另外，對於被授權主體的範圍也不明確，如我國被授權的主體在一定條件下可以擴大，但是否可以擴大到除立法機關以外的其他國家機關和社會團體、民眾性組織，目前在我國還沒有法律依據。因此被授權機關也具有隨意性。
二，授權事項範圍不明。我國的授權立法事項既沒有憲法的原則規定，也缺乏具體的法律限制條件。實踐中，一般由全國人大及其常委會依照“情勢需要”原則來確定，以致授權立法事項具有很大的隨意性。
三，授權條款不規範、程式不完善。通常授權標準由授權的目的、範圍、內容、期限、程式等因素構成。而我國的法律規範授權中缺乏這種明確的規定。因而授權條款出現內容不完整、目的不明確、更沒有嚴格的授權立法的期限和監督程式規定。這些為授權立法的良好實施和運行埋下了隱患。例如，行政機關的立法一般要求應當廣泛聽取意見，舉行聽證。但是《立法法》第58條只是規定了可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見。行政機關在進行授權立法的時候有很大的自主權。在現實的行政立法實踐中，雖然行政機關通過諮詢、協商、徵求意見等形式收集民意，進行利益協調，但真正參與行政立法過程，並影響行政立法結果的往往是實力雄厚的企業和財團，聽證程式適用的很少，導致行政立法的偏私，不利於增加法律的可接受性。
四，授權立法監督制度不完善。從現有的授權立法監督形式來看，我國的監督形式主要是批准和備案。但在實踐中，全國人大常委會在備案過程中並未進行有效審查，目前還沒有行使過一次不予備案的權力，對於備案的時間、形式等條件，法律並沒有具體規定，以致一些機關立法後長時間沒有向有關機關備案。批准的標準不具體、不明確，使批准存在著一定的隨意性，是否批准完全由批准機關自己掌握，並無須作出解釋。從已有的監督方式看，大部分是事後監督，應有必要的事前監督作為互補。監督程式沒有基本的統一規定，給監督實踐造成一定的操作困難。
完善
授權立法制度中國許多授權法的形式要件不規範，內容規定不完備，對授權主體和受權主體的資格、授權的條件、時限、行政法規和規章的許可權範圍，及它們與法律和地方性法規許可權的區別和關係等內容規定不足，給授權立法實踐中糾紛的解決帶來許多困難。所以完備授權法的內容和形式應是立法工作的重心。授權立法作為立法活動中的一項重要的立法制度，《立法法》對此應單獨立章進行詳細的規定。
完善授權立法的內容。應該通過《憲法》和《立法法》的修改完善對授權立法的規定，也可以制定《授權法》對其進行詳細的規定，這些內容應包括以下這些：首先，明確授權立法的主體和許可權。同時應對法律、法規、和規章之間的立法許可權作明確的劃分，應規定法律中的“保留事項”和專屬立法事項不得授權，被授權機關不得再把權力轉授給其他機關。其次，設定授權立法的標準。特別在授權決定中應規定具體的標準，這一標準包括授權立法的依據、範圍和目的。再次，規定授權立法統一的程式。《立法法》雖然對行政法規和行政規章的制定程式以作了較詳細的規定，但授權立法不僅僅只局限於行政法規和規章。最後，還應明確授權的有效期限。
（二）加強授權立法程式制度的建設
授權立法程式是規範和控制授權立法權運行的規則，體現了對授權立法權運行的規範和制約。授權立法的出現使得行政機關獲得大量的自由裁量權，而日益複雜的社會現實和不斷湧現的新現象、新問題使得完全依靠實體法的精確預測和詳盡規定來實現制約行政機關立法中自由裁量權的想法變得不現實。必須藉助程式制度來制約行政機關立法權。國外許多國家法律都規定，被授權機關在行使授權時，要遵守協商、聽證、公布實施等基本程式，我國也應當明確規定授權立法的正式程式，尤其是協商、聽證等具有民主、公正性的科學程式，例如：規範授權主體與受權主體的資格審查程式、完善批准程式和備案程式、確立授權立法公開程式和公眾參與程式等。使立法律更加公允，容易得到人們的自覺遵守和執行。
（三）授權立法監督機制的完善
任何一項法律制度的有效運作都需要以完善的監督為基礎，就授權立法制度而言，對它的監督應關注以下幾點。
監督主體，對授權立法的監督應儘量由處於中立地位的機關來進行。授權機關對授權立法享有當然的監督權，但是這種監督往往是屬於同一機關內部的隸屬監督，很難保證監督的中立性。即使是人大和常委會的監督，由於立法任務的繁重和缺乏相應的專門審查監督機關，監督力度和實效很低。
監督方式。一般可分為事前監督和事後監督。授權立法的事前監督主要包括批准和備案。我國憲法、法律和法規中都規定地方性法規和行政規章應當向全國人大常委會、國務院備案，但沒有規定全國人大常委會和國務院具體負責這一工作的部門，這就使得備案工作缺乏組織保障，因此對授權立法的備案應有的具體工作部門來負責。而批准制度在目前的授權立法中適用的不是很普遍，由於這一制度對於授權立法的監督很有效，授權機關認為被授權機關的立法不符合授權的目的和範圍，可以不予批准。因此應設立授權立法的批准制度。
監督標準。授權立法監督的主體應以不越權為標準，即授權立法的內容不得違背憲法、法律、法規的基本原則和超越授權法規定的授權範圍。授權立法作為與職權立法相輔相成的立法活動之一，必將在世界各國得到廣泛運用和迅速發展。中國應當借鑑西方國家在授權立法方面的先進經驗，來推進和完善授權立法制度。
