發布背景
飛地經濟”飛地經濟”是指兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。近年來，有關省市打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共享的“飛地經濟”合作，取得了積極成效。
國家發改委表示，“飛地經濟”的發展目前也面臨一些問題和制約。對此，在本次出台的意見中，明確要進一步完善“飛地經濟”合作機制，強化資源高效集約利用，規範指標統計口徑和方法，加快建設統一市場。
主要內容
意見指出，近年來，有關省（區、市）打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共享的“飛地經濟”合作，取得了積極成效，同時也面臨一些問題和制約。
意見要求完善“飛地經濟”合作機制。鼓勵按照市場化原則和方式開展“飛地經濟”合作。鼓勵合作方共同設立投融資公司，採取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理。提高園區專業化運行水平，支持通過特許經營、政府購買服務等方式，將園區部分或全部事務委託給第三方運營管理，條件成熟地區可探索園區管理與日常運營相分離。
意見支持在各類對口支援、幫扶、協作中開展“飛地經濟”合作。在推動長江經濟帶發展戰略中，鼓勵上海、江蘇、浙江到長江中上游地區共建產業園區，共同拓展市場和發展空間。
意見全文
關於支持“飛地經濟”發展的指導意見
發改地區﹝2017﹞922號
各省、自治區、直轄市發展改革委（區域合作主管部門）、國土資源廳（局）、環境保護廳（局）、商務廳（局）、工商局（市場監管部門）、質監局、統計局，新疆生產建設兵團發展改革委、國土資源局、環保局、商務局、質監分局、統計局，海關總署廣東分署、天津、上海特派辦、各直屬海關，各出入境檢驗檢疫局，國家統計局各調查總隊：
近年來，有關省（區、市）打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共享的“飛地經濟”合作，取得了積極成效，同時也面臨一些問題和制約。為貫徹落實國家“十三五”規劃《綱要》等有關檔案要求，支持“飛地經濟”發展，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，按照黨中央、國務院決策部署，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，深入實施區域發展總體戰略，服務“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，創新“飛地經濟”合作機制，發揮不同地區比較優勢，最佳化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場化運作水平，完善發展成果分享機制，加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，為推進區域協同發展做出新貢獻。
（二）基本原則。
政府引導、市場運作。政府加強統籌協調，完善組織管理架構，健全議事協調機制，加強跨區域政策銜接，提高公共服務質量。發揮“飛地經濟”在對口支援、幫扶、協作中的積極作用。遵循市場規律，引導企業積極參與，發揮行業協會作用，著力提升合作園區開發建設、經營管理的市場化和專業化水平。
優勢互補、合作共贏。充分發揮各地區比較優勢，促進土地、技術、管理等資源優勢互補和最佳化配置，共同參與園區建設和運營管理，建立合理的成本分擔和利益共享機制，促進合作各方良性互動、互利共贏。
平等協商、權責一致。強化合作發展理念，從合作大局和長遠發展出發，著力擴大發展成果，充分調動合作各方積極性，共同協商規劃建設、運營管理、成本分擔、利益分配等事項，實現權利與責任對等。
改革創新、先行探索。充分尊重基層首創精神，創新“飛地經濟”合作機制，積極探索主體結構、開發建設、運營管理、利益分配等方面的新模式，有條件地創新政策供給，力爭在重點領域和關鍵環節取得突破。
二、完善“飛地經濟”合作機制
（三）支持“飛地經濟”合作方共同研究商定規劃建設、運營管理、利益分配等事項，簽訂規範、詳細、可操作的合作協定，做到分工明確、權責對等、共建共享。
（四）支持合作方創新合作模式，允許以資金、技術成果、品牌、管理等多種形式參與合作；如各方共同組建市場化運營主體的，應符合《公司法》等相關法律規定。支持各方合理分擔園區建設運營成本，征地拆遷、基礎設施建設、招商引資、社會管理、環境保護等事項產生的投入和費用，由合作方根據協定商定分攤比例。
（五）支持合作方建立常態化的議事協調機制，加強在產業發展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區建設、項目引進和運營管理中的問題。支持合作方共同建立園區管理委員會，選派幹部到園區任職、掛職，不斷創新管理體制，完善組織架構。
（六）請園區所在地政府提供相關公共服務和保障。合作各方要做好政策銜接和統籌協調，促進跨區域轉移項目落地和正常運營。
（七）鼓勵按照市場化原則和方式開展“飛地經濟”合作。鼓勵合作方共同設立投融資公司，採取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理。提高園區專業化運行水平，支持通過特許經營、政府購買服務等方式，將園區部分或全部事務委託給第三方運營管理，條件成熟地區可探索園區管理與日常運營相分離。
三、強化資源高效集約節約利用
（八）園區建設用地原則上使用所在地土地指標，原則上應依託現有各類開發區（園區）開展“飛地經濟”合作，如涉及征地拆遷、土地整理等事務，相關工作由所在地政府負責。加強耕地資源保護，防止在園區建設過程中違規侵占永久基本農田。充分利用未利用地資源，加強未利用地的生態保護和開發利用。加強土地集約節約利用，制定相關行業建設用地控制標準，提高土地投資強度，設定合理的建築密度和容積率，鼓勵和推廣多層廠房建設。
（九）強化綠色發展理念，鼓勵建設綠色園區，推進節能、節水、減排和資源綜合利用，嚴格執行能耗、水耗、環保等政策，禁止不符合國家和地方產業政策的項目入駐園區，避免低水平重複建設。
（十）圍繞改善環境質量目標，依法開展規劃環評並最佳化規劃編制和實施。園區環境質量實行屬地化管理，由所在地政府負責，園區環境污染防治監管、污染減排和達標排放監管、排污許可證核發監管、環境執法等各項環境管理事項由所在地環保部門負責。
四、規範指標統計口徑和方法
（十一）在統計經濟社會發展情況時，園區各項指標由所在地政府統計部門按現行統計制度和口徑進行統計、核算和發布。
（十二）在政府內部考核時，對於地區生產總值、工業總產值、固定資產投資額、進出口額、外商投資額等經濟指標，允許合作方綜合考慮權責關係和出資比例，以及能源消費、污染物排放等資源環境因素，進行協商劃分，僅作專門用途供內部使用。園區污染物排放等指標應按照屬地管理原則由所在地政府有關部門按現行制度和口徑進行統計考核。
五、加快統一市場建設
（十三）支持合作方最佳化行政審批流程，逐步探索行政許可跨區域互認，推進轉移企業工商登記協調銜接。
（十四）支持合作方開展質檢、通關、市場執法等領域的標準對接和結果互認。
六、支持在各類對口支援、幫扶、協作中開展“飛地經濟”合作
（十五）在對口支援（對口幫扶、對口協作）中，支持援受雙方發展“飛地經濟”，積極發揮市場機制，探索互惠互利的合作模式。鼓勵援助方輸出成熟的園區管理經驗，選派幹部到園區任職、掛職。
（十六）在東西部扶貧協作中，支持結對雙方共建飛地園區，加強產業合作，引導企業參與，促進產業轉移，積極吸納貧困地區勞動力就業。
（十七）支持通過“飛地經濟”模式，探索完善異地開發生態保護補償機制，在生態受益區共建合作園區，健全保護區與受益區的利益分配機制。
（十八）在推動長江經濟帶發展戰略中，鼓勵上海、江蘇、浙江到長江中上游地區共建產業園區，共同拓展市場和發展空間。
七、保障措施
（十九）國家發展改革委會同有關部門加強對“飛地經濟”發展的指導，幫助協調解決“飛地經濟”發展中的重大問題。
（二十）各省（區、市）和新疆生產建設兵團發展改革委（區域合作主管部門）會同有關部門加大對“飛地經濟”發展的支持力度，遇到的新情況和新問題要及時報告。
（二十一）相關省（區、市）內部開展的“飛地經濟”合作，可參照執行。
國家發展改革委
國 土 資 源 部
環 境 保 護 部
商 務 部
海 關 總 署
工 商 總 局
質 檢 總 局
統 計 局
2017年5月12日
