背景介紹
二戰後，歐洲一體化運動取得了令人矚目的成就。例如，90年代，歐洲統一大市場的建立和歐元的問世，便是最好的證明。在經濟領域，特別是在對外貿易上，歐盟已經扮演著日益重要的角色。然而，在傳統上最能體現國家主權屬性的外交和安全政策等敏感的領域，歐盟作為整體在世界上的影響力卻小得多。因此，歐盟素有“經濟巨人、政治侏儒”之稱。近年來，隨著《馬斯特里赫特條約》和《阿姆斯特丹約條約》的簽署及生效，歐盟已經建立了共同外交與安全政策，試圖改變上述被動局面，從而尋求在國際事務上擁有更大的發言權，這也是為了實現政治聯合的目的。歷史溯源
歷史溯源、發展和深化
自從1648年威斯特伐里亞體系形成以來，民族國家成為國際社會的主體。國家主權原則構成國際法的基石，而外交與安全政策成為一國主權的核心內容，因此，各國都十分重視外交與安全政策的獨立性和排他性。所以，共同外交與安全政策的演變，一直陷入了理想主義和現實主義的矛盾。從理想主義的角度看，一開始歐洲的政治家都比較熱衷於歐洲一體化進程。儘管道路崎嶇，而且路途遙遠，但仍滿懷信心致力於歐洲大同社會的建設。然而，隨著歐洲一體化程度的加深，國家主權便不得不讓渡於某一超國家機構，當然，外交與安全政策也是讓渡的內容之一。實際上，各國基於現實原因考慮，極不情願讓渡外交與安全政策給某一超國家機構。因此，從某種程度上說，歐盟的共同外交與安全政策內正是上述矛盾妥協的結果。1.共同外交與安全政策的歷史溯源。
關於共同外交與安全政策的歷史最早可見於歐洲防務共同體計畫，即法國的普利文計畫①。因為二戰後結束後，法國害怕德國東山再起，再次威脅歐洲的和平和安全，於是建議法德等國組成歐洲防務共同體，成員國將本國的軍隊置於該共同體的管轄之下，後因法國國民議會否決該共同體條約，使得二戰後歐洲首次防務合作夭折了。1961年，法國又一次提出了歐洲政治和防務共同體的富歇計畫②，戴高樂的意圖是將歐共體六國的外交甚至安全統一起來，使之符合法國的道路，但遭到歐共體其他國家的反對，使得該計畫被擱淺了。與此同時，法國也開始尋求法德和解和合作，以期推動歐洲政治合作，並簽署了法德合作條約，規定首腦一年定期會晤兩次，部長3個月一次，以便在外交、防務和文化等問題上加強合作。歐洲政治合作初露端睨。直至1969年歐共體國家元首或政府首腦海牙會議的召開，政治合作出現了新的趨勢。海牙會議達成了一項政治合作協定（EPC），以加強外交方面的合作和協調，但是這一機制並沒有被納入歐共體的法律框架之內。1974年，成員國首腦雲集巴黎決議將首腦會議改成歐洲理事會，定期討論歐共體內的問題和歐洲的政治合作。誠然，創建歐共體的條約只是規定成員國之間的經濟領域的合作事項，尚沒有規定成員國之間的政治合作條款，但成員國畢竟在政治合作方面邁出了第一步。1987年，《歐洲單一檔案》再一次將歐洲的政治合作納入重要的議事日程。單一檔案重申歐洲一體化的最終目標是建立歐洲聯盟，而歐洲共同體和政治合作是實現這一目標的途徑，特別在單一檔案的第三部分已經明確載有 “把歐洲政治合作從一種非正是的機制轉變成為稱為正式的合法的框架”③。不過，單一歐洲檔案下的EPC仍然游離於歐共體法律框架之外，不受歐洲法院的司法審查，單一檔案只是對歐洲政治合作的實踐進行了編撰，成員國在對外關係中要相互通報、協商，並充分考慮彼此的立場，共同努力形成並實施一個協調的歐洲外交政策。
這一階段，歐洲的政治合作與歐洲共同體的運作完全不同，完全是政府間合作的形式。不過，儘管EPC在促使歐洲政治一體化的進程發揮的作用有限，但畢竟是歐洲數百年來在政治外交領域破天荒的第一次，並為《馬斯特里赫特條約》和《阿姆斯特丹約條約》下的共同外交與安全政策積累了經念，奠定了制度化的基礎
2．歐盟共同外交與安全政策的形成和發展
冷戰結束以後，國際形勢發生了很大變化，尤其是世界多級化的趨勢進一步發展。在未來世界中，歐共體能否實現其大歐羅巴的理想，能否在未來世界格局中成為強有力的一極，成為擺在歐共體面前的頭等大事。在這種形勢下，歐共體機構及成員國對上述形勢及要求作出了積極的反應。1991年12月歐洲理事會在荷蘭南部小城馬斯特里赫特開會，通過了《歐洲經濟貨幣聯盟和政治聯盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》，簡稱《馬約》）。1992年各成員國正式簽署條約，1993年1月1日各成員國完成條約批准手續，條約正式生效，歐共體更名為歐洲聯盟。它為歐共體的未來發展提出了全面構想和目標，標誌著歐洲一體化已從一個主要是經濟和貿易的集團，開始朝涉及外交和安全、司法與內務等事務的經濟政治集團方向發展，它不是簡單取代歐共體，而是在歐共體基礎上一次更廣闊和更高層次的擴展。特別是本條約標誌著歐盟的共同外交與安全政策正式形成，並被確立為歐盟的三大支柱之一。經過1997年《阿姆斯特丹約條約》（簡稱《阿約》）的修訂後，歐盟對其共同外交與安全政策的目標做了如下的界定：“（1）依照《聯合國憲章》的原則，維護歐盟的共同價值觀、根本利益和獨立；（2）全面加強歐盟及其成員國的安全；（3）按照《聯合國憲章》的原則與《赫爾辛基最後檔案》的原則以及《巴黎憲章》的目標，維護和平與加強國際安全;(4)促進國際合作；（5）發展和鞏固民主與法治、尊重人權和基本自由④。據此，歐盟將通過建立成員國之間的系統合作及成員國具有共同重要利益的領域逐漸執行聯合行動來實現上述目標。
3．歐盟共同外交與安全政策的深化
1999年12月，赫爾辛基歐盟首腦會議又啟動了歐洲共同安全與防務政策（common European security and defense policy,CESDP）, 建立一隻歐盟快速反應部隊為首要目標，並且計畫成立一系列新的防務和軍事合作機制⑤。2000年歐盟尼斯首腦會議肯定了歐盟在CESDP方面的進展，並且決議繼續下一步的工作，目標是歐洲聯盟在這個領域應該具備行動能力，從而大大加快了歐洲政治一體化的進程。
歐盟共同外交與安全政策的法律機制分析
根據《馬約》，共同外交與安全政策的法律框架由兩個部分組成：第一部分即《馬約》的共同條款，明確規定了歐盟總的對外關係法律框架中包括共同外交與安全政策。《馬約》規定，歐盟主要目標是通過實施共同外交與安全政策，加強在國際事務中的地位。為此，歐盟應該特別在對外關係、安全、經濟和發展政策領域保證對外交往的連貫性和一致性。第二部分即《馬約》的第五部分，對共同外交和安全政策的宗旨、事項、範圍、實施及聯盟與成員國的職權劃分做了原則性的規定。根據《馬約》的規定，共同安全和外交的宗旨是維護國際和平與安全，促進國際合作，發展、鞏固民主和法制，尊重基本人權和自由。作為歐洲政治合作的一部分，歐盟內部負責共同外交與安全政策的機構由歐洲理事會、部長理事會、歐盟委員會、政治委員會和歐洲理事會及歐盟委員會當期主席組成，並設有一個秘書處負責日常事務。因此，在歐盟這一框架內，可以從下面幾個方面分析歐盟共同外交與安全政策的法律機制：（一）歐洲理事會。歐洲理事會是由成員國元首和政府首腦組成，是負責歐盟共同外交與安全政策的最高機構⑥。根據《阿約》的規定，歐洲理事會確定共同外交與安全政策，包括具有防務意涵事務的原則和總指導方針，決定聯盟在成員國具有重要共同利益的領域要進行的共同戰略。它還將決定何時實行共同防務政策，並考慮西歐聯盟併入歐盟的可能性。對於成員國反對以特定多數通過的決議，經理事會特定多數表決，歐洲理事會可以一致通過作出決定。歐洲理事會在對共同外交與安全政策議決時也採取一致通過原則。歐洲理事會可就外交與安全政策發表特別聲明。至於歐洲理事會主席的職權，《阿約》中也有明確的規定。第一，理事會主席代表聯盟處理納入共同外交與安全政策的事務;第二，理事會主席負責共同外交與安全政策下決議的實施，在國際組織和國際會議中原則上闡述聯盟的立場;第三，理事會主席就共同外交與安全政策的主要問題徵詢歐洲議會的意見，並確保歐洲議會的意見得到應有的考慮，而且應將聯盟外交和安全政策的發展通報歐洲議會；第四，在需要迅速作出決定的場合，理事會主席可以其自身的動議或應委員會或某一成員國的要求，在48小時(緊急情況下在更短的時間內)召集理事會特別會議；第五，理事會主席可在理事會授權下與一國或多國或國際組織為締結協定而進行談判。
（二）歐盟委員會。歐盟委員會代表歐共體超國家利益。《歐共體條約》第155－163條具體規定了委員會的組成和職責⑦。其主要作用在於提出有關政策和法律建議，幫助實施歐盟的政策，監督對歐盟法律的遵守，在理事會裡協調成員國的利益並在對外關係方面代表歐洲聯盟。經由《馬約》和《阿約》，委員會在共同外交與安全政策上的發言權逐步擴大。《阿約》規定：“委員會應充分參與共同外交與安全政策領域內施行的工作。”據此，委員會可將與共同外交與安全政策有關的任何問題提交理事會並提出建議；委員會可應理事會的要求向理事會提交與共同外交與安全政策有關的任何適宜建議，以確保聯合行動的實施;委員會還應充分參與理事會主席負責的事務，適當協助理事會主席在理事會授權下為締結協定而進行談判，並可要求理事會主席在特殊情況下召集理事會特別會議。而且，委員會應將歐盟共同外交與安全政策的發展定期通報歐洲議會。不過，共同外交與安全政策的基礎仍舊是政府間合作，委員會的權利十分有限，無法與第一根支柱同日而語，它還稱不上一個歐洲政府，而像一個歐洲秘書處。
（三）歐洲議會。歐洲議會在最初的《巴黎條約》和《羅馬條約》中稱為大會。該機構從1962年開始自稱歐洲議會⑧。《單一歐洲檔案》首次正式確認了這一名稱，但是無論作為大會，還是歐洲議會，它都不是國家議會那種廣泛的立法權，因而其權利無法與成員國的議會相比，而主要是監督和諮詢性的。經由《馬約》和《阿約》，歐洲議會的作用被加強，在共同外交與安全政策的框架下體現為，理事會主席應就共同外交與安全政策的主要方面與基本抉擇諮詢歐洲議會的意見，並應確保歐洲議會的意見得到應有的考慮。理事會主席和委員會應將聯盟共同外交與安全政策的定期發展通報歐洲議會。歐洲議會可以向理事會提出質詢或提交建議。它每年應就實施共同外交與安全政策的進展舉行一次年度辯論。可見，從機制和實踐兩方面考察，歐洲議會在共同外交與安全政策框架下，權力在增加，影響力在擴大。
（四）外交使團。成員國的外交和領事使團、委員會在第三國和國際會議的代表團以及在國際組織中的代表要相互合作，使理事會採取的共同立場和共同措施得到遵守和執行。合作的方式包括交換信息、對情勢共同作出評估，以及為實施共同體條約第8c條作出努力。《歐洲共同體條約》第8c條規定，對於聯盟的所有公民來說，如果在某個第三國境內沒有本國的外交或領事代表機構，有權在同樣的條件下獲得任何聯盟其他成員國外交或領事代表機構同保護本國僑民一樣的保護。至於在國際場合，成員國應在國際組織和國際會議上協調行動並在其中採取共同立場。如果某些成員國沒有出席國際組織或國際會議，則參加的成員國應將任何具有共同利益的事情通報它們。特別是，那些本身為聯合國安理會常任理事國的歐盟成員國，在履行其職責時，應當在不妨礙其根據《聯合國憲章》規定承擔的職責的前提下，保證歐盟的立場與利益等到維護。
（五）政治委員會。政治委員會負責籌備理事會會議，完成理事會交付的任務，監督共同外交與安全政策的執行並指導和監督專門工作小組的工作。對此《阿約》明確規定，政治委員會應追蹤共同外交與安全政策領域的國際形勢並通過理事會要求或以其自身的動議向理事會提供意見來對確定的政策作出貢獻。在不妨礙理事會主席和委員會職責的前提下，它還應監督既定政策的實施。而《馬約》生效以後，常設代表委員會替代了政治委員會的部分智職能，政治委員會作為行政當局框架的角色被削弱了。
值得注意的是，1999年12月赫爾辛基歐盟首腦會議決議在CFSP框架內建立並啟動了歐洲共同安全與防務政策。CESDP是在發生危機的情況下，允許歐盟採取行動的目標、機構、能力和程式的一個架構，是歐盟寬泛的外交政策框架即共同外交與安全政策的一個組成部分。其目標有二，一是籌建歐盟快速反應部隊，二是在部長理事會內建立一系列新的、永久性的政治和軍事機構，相應形成一整套安全和防務合作的決策機制。它們主要包括常務政治和安全委員會、歐盟軍事委員會和歐盟軍事參謀部。常務政治和安全委員會負責處理包括CESDP在內CFSP各個方面的事務，在部長理事會領導下對軍事和危機管理行動進行政治控制和戰略指導。歐盟軍事委員會是歐盟部長理事會內部的最高軍事機構，負責向常務政治和安全委員會負提供軍事意見和建議，並向歐盟軍事參謀部提供軍事指導。歐盟軍事參謀部負責向CESDP提供軍事參謀和支持，包括指揮歐盟領導的危機管理軍事行動。不難看出，CESDP通過增加一系列自主決策和行動能力的手段和工具，在安全和防務領域賦予歐盟完整的危機管理和衝突干預能力⑨。具體而論，至少有3個方面的積極發展：第一，常務政治和安全委員會的創立不僅允許成員國在政策準備階段不斷進行交流和評估，而且也會增加上述CFSP機制在制定政策過程中的份量；第二，加強了HR作為政策創意者的地位;第三，歐盟軍事參謀部歸部長理事會秘書處，促進了成員國之間政治情報的共享和交流。另外，雖然HR仍然不是CFSP的決策者，但他的地位顯然有了進一步的提高，例如，索拉納在歐盟和國際上獲得了重要的影響力。從以上不難看出，共同外交與安全政策是在歐盟各相關機構的分工協作下運行的，但在實踐中其協調與合作有待加強。
歐盟共同外交與安全政策的發展趨勢
通過上述分析CFSP的歷史演變、機制及新動向，我認為CFSP的發展呈現二元主義的趨勢，即政府間主義和超國家主義相輔相成，共同推動著CFSP的發展。關於CFSP的決策和行動以政府間主義為主，而成員國的控制將會弱化，決策機制和許可權逐漸趨向歐盟決策中心，致使歐盟外交和安全政策呈現集中化和統一化，從而提高歐盟CFSP在國際上的影響力，改變CFSP軟弱低效的局面。從目前階段來看，我認為CFSP的二元主義傾向主要表現在以下幾個方面：1.歐盟的柱行結構的共同運作。《馬約》中，已經明確將歐盟的框架劃分為三根支柱，來共同推動一體化進程。其運行本身就表明CFSP不能與歐共體完全分開，也不意味著各國的外交和安全政策沒有一致性而各自為政。分離的結構歐洲民族國家保留其國家主權的核心內容，同時也有利於外交和安全政策的逐步集中化和統一化，從而體現了政府間主義和超國家主義融合的趨勢。
2．歐盟有關機構的決策權利擴大。包括部長理事會、歐洲議會和歐盟委員會等，尤其是部長理事會逐漸占據決策的主導地位，並且形成了以布魯塞爾為中心形成了決策的層次。《馬約》和《阿約》加強了由部長理事會而產生的外交決策機構，特別是越來越多的CFSP日常事務從歐洲理事會轉向部長理事會及其秘書處，CFSP高級代表的設立在實踐中已經起著越來越大的作用。到1990年代後期，成員國對外交和安全的控制已經鬆弛，而布魯塞爾決策的地位正日益凸現。⑩
3．決策機制的超國家化趨勢。《阿約》在表決上的一個巨大的進步就是採用“棄權”和“特定多數同意”原則。筆者以為，使有上述原則有利於歐盟對危機的反應能力，提高其實際效率。當然，其使用範圍有限，但採用“棄權”和“特特定多數同意”原則本身確意味著超國家化的成分在逐漸提高，也就預示著歐盟的政治一體化的必然趨勢。
當然，我們仍應看到由於各國不同的歷史、文化和傳統，各國政治家和民眾又想保留各自的民族特色，歐洲要想實現全面的一體化，仍有相當長的路要走。因此，可以預言歐盟的共同外交與安全政策的二元主義傾向，恐怕是今後相當長的一段時期的發展趨勢。
