前言
2014年12月，在北京召開的中央經濟工作會議提出了2015年經濟工作的五大主要任務，最佳化經濟發展空間格局是其中之一，明確指出“要加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣‘多規合一’”。可以認為，“十三五”期間，“多規合一”和健全空間規劃體系是核心內容的一部分。所謂“多規合一”，就是實現國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、綜合交通體系規劃等“類空間規劃”之間在規劃目標、規劃區範圍、規劃期限、基礎數據和標準的相互“融合”。所謂“健全空間規劃體系”，就是在原有的幾個“類空間規劃”基礎上，整合成一個規劃；或在這些“類空間規劃”的基礎上，將“空間規劃”元素抽取出來，形成一個高於這些規劃，能夠實現“一級政府、一本規劃、一張藍圖”的城市或區域總體規劃，這就是本書所說的“多規融合的區域規劃”。
然而，由於中國處在計畫經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型期，各項法規和部門事權已經具有相當的基礎，儘管這些規劃已具有明顯的目標、規劃理論、編制方法和實施途徑的趨同，導致了規劃內容交叉衝突、實施和協調難度大及規劃失效現象嚴重等問題，但在“十三五”期間採取“多規合一”的全新的規劃編制變革體系是不現實的，主要存在憲法、法規和技術人員等多重難以逾越的制度障礙和困難。
據此，基於“多規合一”的規劃體制採取漸變的規劃編制辦法，在現狀國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等基礎上，可以由地方政府領導組織主要政府部門，將“空間規劃”元素抽取出來，形成一個高於這些規劃，編制“多規融合”的“區域發展總體規劃”，作為各區未來一段時間的“發展藍圖”，各區行政部門以此作為編制“十三五”規劃的依據，基於“多規融合”編制各自的國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、城市環境總體規劃等，實現“一級政府、一本規劃、一張藍圖”的規劃編制改革要求。
本書系統研究了中國國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等“類空間”規劃等“多規”分立及其演化過程，肯定了各項規劃的歷史地位和發揮的專業智慧作用。本書也系統研究中國台灣地區和國外的空間規劃類型和特色，探索中國新時期可能借鑑的部分。基於“先多規融合，再多規合一”的思路，提出基於“多規融合”的區域發展總體規劃編制框架，並對經濟“新常態”背景下“多規融合”的內容、方法和技術進行了研究，為“一級政府、一本規劃、一張藍圖”提供科學技術支撐。本書還套用這一空間規劃理論框架進行了南京市溧水區案例嘗試，也就主體功能區規劃與城市規劃的協同進行了深入研究。
中國正處在從社會主義市場經濟體制向“儘量讓市場發揮更多的作用”和經濟發展“新常態”，以及開始“走出去”的經濟全球化時期，改革在計畫經濟體制基礎上形成的各類規劃編制制度安排非常必要，也任重而道遠。本書只是推進規劃制度改革的不成熟的探索研究成果，不足之處，敬請諒解。
本書得以成稿，首先感謝博士生韓青與我三年的合作研究，完成國家科技支撐計畫項目“主體功能區規劃與部門規劃一致性評價與協同規劃技術研究”，同時感謝工作室所有員工，特別是牛品一、張兆欣等，共同完成了南京市溧水區發展規劃和南京市“十三五”規劃前期研究重大課題“多規合一試點的實踐探索研究”，沒有他們的辛勤工作和協同研究，完成這樣的成果幾乎是不可能的。當然，還需要感謝支持從事這些探索研究的國家發展和改革委員會、科學技術部、南京市發展和改革委員會和南京溧水區人民政府，以及袁禧祿、金鳳君、孫志高、曹旭峰、洪禮來、張春生等朋友的支持和幫助。本書的出版也要感謝清華大學出版社周莉樺編輯的無私幫助。
2015年6月於湯山
目錄
第一編理論篇多規融合的空間規劃001
一、區域問題及其管理與控制002
1.區域經濟快速增長導致區域不協調發展.003
2.空間規劃編制體系存在相對混亂狀態.003
3.“多規”是形成國家區域空間結構的重要基礎.004
4.主體功能區規劃可以成為區域協調重要手段.004
二、多規分立與趨同005
（一）計畫經濟時期的國民經濟計畫和城市總體規劃006
1.蘇聯版的國民經濟計畫.006
2.落實國民經濟計畫的城市規劃.007
3.“兩規”之間的分工與協調.007
（二）改革開放初期“三規”搭建吸引投資的環境平台009
1.邁向綜合型的國民經濟和社會發展計畫.009
2.“以經濟建設為中心”的城市規劃.009
3.先天不足的中國特色“區域規劃”010
4.“三規”共同搭建了吸引外資的環境平台.012
（三）市場經濟時期“三規”發揮專業智慧作用.012
1.增長拉動型國民經濟和社會發展計畫.012
2.從建設藍圖到發展藍圖的城市總體規劃014
3.供給制約型土地利用規劃.014
4.“三規”對市場機制的不適應.015
（四）經濟全球化時期“三規”趨同與遲來的環境保護規劃015
1.面向空間協調的國民經濟和社會發展規劃015
2.“公共政策工具”的城市規劃017
3.基於土地資源利用的區域綜合規劃.018
4.遲來的環境保護規劃018
5.“四規”趨同與規劃事權爭奪.019
三、“多規合一”及其難點和原因019
（一）“多規合一”實踐019
1.“兩規合一”.021
2.“三規合一”022
3.“四規疊合”.022
4.“多規合一”024
（二）“多規合一”的難點和原因025
1.部門規劃為主但都趨向綜合025
2.條塊分割的政府管理體制025
3.規劃編制的法律依據不同.026
4.規劃編制技術標準的不同026
四、國外和中國台灣地區空間規劃028
（一）地方自治型空間規劃028
1.美國自由式城市與區域規劃.028
2.德國分層式空間規劃體系.029
（二）國家干預型空間規劃030
1.日本城市/國土空間規劃體系.030
2.荷蘭空間總體規劃034
3.英國區域戰略規劃035
4.韓國國土綜合規劃.035
（三）中國台灣地區規劃體系036
1.空間規劃037
2.建設用地規劃038
3.非建設用地規劃.039
（四）大城市地區空間協調方法研究039
1.疏散過密地區——法國巴黎總體規劃039
2.突出重圍發展——印度大城市發展規劃043
3.保護敏感地區——中國香港地區的規劃標準與準則.044
（五）各國及地區空間協調規劃實踐啟示046
1.完善區域規劃編制體系.047
2.建立彈性規劃指標體系.048
3.明確規劃管制範圍類型.048
4.確定規劃實施政策體系.049
（六）不同國家地區空間規劃思想演變049
五、改革開放以來中國空間規劃發展052
（一）中國的空間規劃類型052
1.引導型發展戰略規劃053
2.綜合型城市總體規劃.053
3.協調型多規融合規劃054
（二）“多規融合”規劃實踐054
1.城市發展戰略規劃055
2.城鄉統籌發展規劃.055
3.城市綜合發展規劃056
4.區域發展戰略規劃.057
六、“多規”融合的空間規劃框架設計057
（一）區域發展總體規劃059
1.區域發展規劃定位.059
2.區域發展規劃主要編制內容.059
3.區域發展規劃框架060
（二）新常態下的“多規融合”.061
1.提高政府治理能力的國民經濟和社會發展規劃.062
2.注重建成空間的城市總體規劃.064
3.需要變革的土地利用規劃064
4.面向環境約束的城市環境總體規劃065
（三）“多規融合”空間規劃事權劃分066
七、“多規融合”空間規劃方法和技術066
（一）規劃組織066
1.“一本規劃”編制工作領導小組.066
2.“一張藍圖”工作平台.067
（二）規劃編制068
1.區域發展總體規劃編制.068
2.多部門多領域規劃編制.068
3.多規與總規協調和融合.068
（三）規劃技術068
1.統一基礎數據.068
2.統一規劃期限.070
3.統一用地分類070
4.統一信息平台.070
5.動態融合平台.070
（四）規劃管理071
1.以土地供給為抓手.071
2.構建精細化城市治理模式.071
3.實行企業化政府運作方式.073
第二編
案例篇南京溧水區空間規劃
一、發展背景和條件076
1.發展背景.076
2.發展條件.076
二、發展目標和策略077
1.發展目標077
2.發展策略077
三、功能定位和發展規模080
1.功能定位080
2.發展規模080
四、自然資源開發與保育081
1.建設用地適宜性評價.081
2.水源涵養區劃定081
3.生態綠道劃定084
4.生態—生活—生產空間劃定.087
5.城市剛性增長邊界劃定.088
五、空間組織構想088
1.南京都市區空間構造088
2.空間結構大框架.091
六、重點功能板塊091
1.發展板塊劃分.091
2.區域開發重點.094
七、經濟和產業發展規劃094
1.產業體系構建094
2.產業空間布局最佳化097
3.功能區劃分097
八、交通、信息和物流業發展100
1.綜合交通運輸網100
2.區域快速交通規劃102
3.區域公共運輸系統規劃104
九、城市建設規劃地區發展策略104
1.城市整體開發構想.104
2.核心區土地利用規劃.104
3.城市功能區組織.107
4.重要開發片區劃分107
十、美麗鄉村建設111
1.農業現代化規劃111
2.農村社區重劃.112
3.農村公用服務設施規劃.118
十一、規劃實施和政策118
1.推行規劃管制.118
2.區域協調及周邊互動發展120
3.體制改革和制度創新.120
4.加強政策保障123
第三編研究篇主體功能區規劃與城市規劃的協調
一、研究思路126
1.揭示區塊功能和空間界限本質126
2.區塊功能和空間界限非一致性研究126
二、研究內容126
1.空間界限129
2.發展方向129
3.規劃目標130
4.功能定位131
5.指標控制132
三、一致性研究137
（一）研究範圍137
（二）功能類型和空間範圍一致性評價140
1.最佳化開發區內城市規劃一致性評價140
2.重點開發區內城市規劃一致性評價144
（三）主體功能區與城市規劃一致性協同技術147
1.最佳化開發區內城市規劃調控取向與主要指標148
2.重點開發區城市規劃調控的原則與主要指標149
（四）功能協調與空間範圍協調機制與手段151
1.最佳化開發區內城鎮體系規劃結構性分析152
2.重點開發區內城鎮體系規劃結構性分析.152
（五）結論153
四、非一致性銜接技術研究153
（一）研究範圍153
（二）規劃目標和功能定位非一致性分析155
1.規劃目標非一致性155
2.功能定位非一致性.156
（三）面臨的共同問題分析156
1.空間界限非一致性156
2.發展方向非一致性157
（四）關鍵性問題分析157
1.指標控制157
2.核心參數158
（五）銜接機制與調控措施161
1.基本原則161
2.技術方法162
3.技術標準162
4.調控措施163
（六）功能協調與空間範圍協調機制與手段166
1.限制開發區內省域城鎮體系規劃結構性協調166
2.限制開發區內市域城鎮體系規劃結構性協調166
3.限制開發區內縣域城鎮體系規劃結構性協調167
參考文獻
附表
附表1全國最佳化開發區域城市行政區布點分布一覽表.177
附表2全國重點開發區域城市行政區布點分布一覽表178
附表3全國限制開發區域(生態功能區)縣級行政區一覽表182
附表4全國限制開發區域(農業生產區)縣級行政區一覽表.187
關鍵字191
