辛亥革命後，黃興出任南京臨時政府陸軍總長，不久又兼任參謀總長及大本營兵站總監。及至1912年三四月間，袁世凱任臨時大總統並將政府由南京遷至北京後，經袁氏任其為南京留守，仍統率南方軍隊。黃興旋即組成南京留守府，就任南京留守職。黃興在其任南京留守期間（1912年4－6月），為解決財政困難，及反對政府向帝國主義國家濫借外債，毅然倡導在全國各地募集國民捐，收到相當的成效。袁世凱登上臨時大總統寶座後，為鞏固其統治，積極向西方列強洽商借款。1912年2月28日，北京政府與日本銀行團達成200萬元借款協定。3月30日，熊希齡就任財政總長後，又在上海向比利時借款300萬元。黃興對於一般性借款並不反對，但如“特為唯一方法”，大措而特借，其“危險將至”，最終必陷入困境，則持堅決反對的態度。而目前存在的財政困難，卻期待人們及早加以解決。4月29日，黃興通電首次提出舉辦國民捐的主張。並提出國民捐的徵收辦法及其用途的初步構想。其徵收辦法，系採用類似徵收所得稅辦法，即“中人以上之戶，即可人以銀幣一元為率，最富者更可以系進法行之”，
南京各界組織國民捐總會，推孫中山為總理，黃興為協理。孫中山在6月1日發出通電錶示接受，並要求國民捐總會以他的名義分電各省，使四方聞風回響。他又致電袁世凱和參議院：“民國存亡千鈞一髮，前經留守發起國民捐，實為求亡之要策。唯此舉須由參議院採取累進法，須行一定章程，方能有效。務請諸公竭力提倡，應使共和基礎得以鞏固，民國幸甚。”
推行國民捐款，可以在一定程度上解決財政困難，提高人們的愛國心，抵制外國銀行團的侵略野心。但是，作為下台的大總統孫中山和下台的南京留守黃興，已無大的號召力，又有袁世凱暗中破壞，應者甚少，軍餉無法維持，弄得非常被動。
