公共服務型政府建構的制度分析
2006年6月20日星期二
關鍵字：新公共服務理論 公共服務型政府 技術層次 相互關係 制度變革
摘要：新公共服務理論由羅伯特?登哈特提出，具有重要的理論和現實意義，而公共服務型政府的建設涉及到從技術操作層次、相互關係層次以及進行制度變革加以保障的多層次，只有從這三個方面著手從而使得三個方面能夠達成良性循環才能夠真正落實新公共服務的精神和理念，否則，公共服務型政府就會僅僅淪為簡單的技術方法的嫁接而已。
一、 公共服務型政府的理論淵源
當前中國正處於經濟和社會的不斷轉軌之中，與此相應，我國政府的行政管理理念和政府管理模式也不停地引入新的資源、走向新的方向，由於以“公共選擇”、代理理論為基礎的新公共管理在理論界不斷地遭受到學者們的質疑和批判，所以學習型政府、責任政府、有效政府等等不同的訴求紛紛湧現，而近年以來新公共服務理論由於既看準了新公共管理理論的不足，也正好契合了我國新一屆政府“立黨為公，執政為民”的立場，契合了我國經濟社會急劇變革對於公共物品和公共服務的日益增長的需求，現在我國新一屆政府把政府職能概括為四個方面：巨觀調控、市場監管、社會管理和公共服務，但有研究表明，2003年我國實際的公務和行政性支出，占國家全部支出的37．6％，而美國占12．5％；我國的社會管理和公共服務占25％，美國占75％；我國的經濟建設占11％，美國占5％。以至於很多人極為尖銳地指出，中國在支出結構中，最不容易膨脹的是醫療、教育和社會保障，最容易膨脹的則是公務和行政性支出，所以應該說我國的公共服務嚴重不足，尤其在“非典”之後，政府的公共服務職能更加地為人們所重視，故而公共服務型政府理論為多人看重和言說。中國政府轉型的目標應該是實現由管制型政府向服務型政府轉變；由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變。從公共行政理論層面來看，對新公共管理進行質疑和批判的學者很多，但明確提出要以新公共服務理論來取代新公共管理理論的應該是美國著名公共行政學家羅伯特?登哈特，登哈特在其2000年《Theories of Public Organization》第三版中就有提到了“公共行政與新公共服務”【1】，而且他還進而指出了新公共服務源於“民主政治理論”（公民之間、公民與政府之間關係）和“公共行政理論中更具人文主義傳統的方法對管理和組織設計的研究”的啟發。內中他大致提到了新公共服務應該是對於政府與社會、政府與公民之間關係的重新塑造和調整，是強調公民至上和公民參與以及公共利益和公共服務精神的理論。由美國9.11事件中美國公務員冒著大火救人的現實中看出了公共精神，從而受到啟發，於是，2002年登哈特夫婦又在其新著《新公共服務：服務，而不是掌舵》【2】中全面而詳盡地闡述了新公共服務理論，它突出強調了公民權、民主理論和公共利益，它是建立在公共利益、公民權、民族的基本理論之上 。20世紀八九十年代以來，當今第三次民主化浪潮下，也是新公共管理運動在世界到處實踐的時期，新公共管理理論提出用企業式的管理方式制定政策，這和政治領域的民主化潮流有點相悖，因此登哈特吸取古典民主理論，用“民主”的核心價值理念建立行政學的框架，應該說有著很大的理論和 現實意義。登哈特夫婦想要表達的那種精神，就是那種公共服務的價值和力量、公民的價值，強調公共服務的價值和靈魂。政府提供的不是顧客服務，而是輸送的一種民主、一種社區中人們間更好的良性的溝通。相應於《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》【3】中提到的新公共管理通常所言講的10條特徵，登哈特夫婦極為針對性地提供了新公共服務與新公共管理比較的一個範式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務於公民而不是顧客；5.責任並不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。【4】
所以來看，新公共服務或者說公共服務型政府主要指涉的是一種政府治理理念和政府治理模式分變革，而不僅僅是指政府管制更多地走向服務、公務人員態度的服務化以及更多公共物品的生產和提供，公共服務政府乃是一種與傳統“統治的與管理的社會治理模式”【5】相異的新的、代表著未來政府治理趨向的理念。
二、 建設公共服務型政府的技術考量
由於公共服務理論把公民作為一個核心概念加以強調，而且所謂的服務主要就是面向公民而言的，所以對於公民的需求分析就是極為必要的了。公民是否準確的知道自己的需求？公民是否能夠充分地表達自己的需求？以及公民怎樣合理判斷自己的需求是否得到滿足？公民其實往往最注重基礎的需求，而對於可能的或者高層次的需求缺乏認知，而在公民地位和公民權利只停留在文本層面、公民的需求總是表達不充分或者時效多變的情況下，尋求對於公民需求的明確認知就更加困難。而公民在明確其需求之後是否能夠充分地表達則還與公民需求表達的能力、公民對於需求的表達意願以及公民表達需求的成本相關聯。另一方面，對於公民需求是否得到滿足的評價則更是一個技術性和複雜性很強的工作，而且它還涉及到公平問題。由此看來，建設公共服務型政府的第一步的工作就應該是建立合理完善的公民需求的認知方式、需求的表達機制和需求是否得到滿足的評價體系。比如，上海的公共資源服務平台推出了公共招聘網、公共實訓基地、工商線上問答、標準跨域查詢等等多項網上公共服務，並讓百姓在“信息資源海洋”中享受免費服務。上海市工商局網站“網上辦事”欄目（ www. sgs.g ov.cn/sgs/bb s/）回答全國各地的諮詢者，問題涉及工商部門內資、外資、廣告、投訴、法規等十多個專業處室人員。這樣，公民的需求得以充分的顯現，也便捷了需求獲得滿足的問題。全方位打造公 而對於我國政府公共服務提供的具體層面來講，往往存在服務主體錯位導致機構臃腫、單一的投資渠道造成公共服務相對短缺、壟斷經營引發了公共服務效率和質量低下等諸多問題，因此，現在很多地方政府所推行的公共事務辦事大廳和街道、鄉鎮便民服務中心，針對辦事處和政府有關職能部門承擔的與民眾密切相關的審批服務事項在大廳內設立了多個視窗集中受理，一般包括城市管理、計畫生育、婚姻登記、家政服務、勞動保障、法律諮詢、民政優撫、統計報表、綜合服務以及辦理暫住證等服務內容。這樣由政府所提供的“一站式”服務既便捷，也節約了公民辦事的成本，同時還有助於政府服務形象的確立。而針對社會公共事務集中期間進行一定時段的現場辦公也有助於政府親民形象的確立與維護。 而關於公民就學、就業、就醫、購房等方面信息的積極提供，則可以通過政府的政務信息網路來進行免費提供和一定程度上的指導，電子政務更需要對關於社區建設、政務信息、法律法規、辦事指南、問題反饋、交流評議、福利措施等等方面的內容加以公開。另一方面，就是一些關於社會公共設施方面的提供與改善，比如公共道路、公交系統、圖書館建設、公園廣場建設、平價醫療設施等等。當然，公共服務型政府的建立離不開公務人員態度和素質能力的培養和提高改善，應該進一步加強公務員隊伍建設，在完善公務員制度的基礎上，加強對於公務員公共服務能力和態度的培訓與學習，使服務精神進入公務員的內心之中，化為行動，尤其事在接待公民和執法過程中要使公務員自覺代表政府形象，做到親民、愛民而不是粗暴執法、肆意處罰公民。這樣，從技術層面來考量，建設公共服務型政府可以從公共服務的提供程式、提供主體、提供形式、提供與獲得公共服務的成本、公共人員的態度與素質各個方面入手，從而實現以更低的成本和更高的效率來提供公共服務，來使公共服務的精神真正走入政府的行政管理過程當中。
三、公共服務型政府對於各種相互關係的重塑
任何一種新的公共行政理論都不僅僅只涉及一些技術和方法的變更，而都會在更為基本的層次上對於政府與其所面對的各種關係之間的調整與變革。與新公共管理理論相似，新公共服務型政府的建設同樣要考察政府與企業、政府與公民、政府與社會之間的關係或者說要注重政府在提供公共服務過程中如何對待企業、公民和社會的問題。公共服務政府的建設要架起反應和回應公眾需求的橋樑與機制，在政府公共決策和公共服務提供的問題上要讓各利益相關者都有權利也有途徑來參與、評論和提出要求，這實質上也關涉到政府放權的問題，就是要使更多的權利回歸民眾，從而使得公民與社會存在更多的選擇，當然同時也使公眾更加容易地承擔責任，進而使得社會各方面的交往成本更低、效率更高。比如社區發展乃是政府、社區居民自治組織、社區非營利組織和社區居民民眾共同推動的過程，通過建立社區民主參與機制、志願服務機制和社區公共服務的合作機制共同來促進社區的繁榮與發展。【6】儘管新公共服務理論對於新公共管理理論中對於公共服務的市場化的過分推崇多所微辭，但是，公共服務的市場化的優勢也是不言而喻的：“通過決策與執行的分開，公私合夥，擴大參與公共服務供給的主體數量；通過在公共服務的供給主體間引入機制機制，提高公共服務的供給效率和供給質量；通過公民參與公共服務的供給，可以增加對行政官員的監督力度等。”【7】當然，在公共服務市場化過程中，政府要積極培育和開發市場，為市??官員直接去服務，而是政府官員幫助提供一個平台，通過公民自我服務來實現目標。如果仍由政府直接提供服務的話，那仍然是以政府為中心和政府規制的做法，各種關係的處理仍會主要受政府的控制。在我國公民和政府之間通常對話不足，現在普通公民接觸的是往往只是基層政府，這種情況在農村則尤為嚴重，政府官員和村民之間甚至尚未實現對話的平等地位，由此，新公共服務理論所倡導的平等對話觀念對中國當今的改革應該說很有意義。因此，政府要從控制導向轉到服務導向，充分回應民眾的要求。由於長期的封建專制和高度集權的計畫體制影響，政府及其工作人員更多的是權力本位、官本位的觀念，習慣的是控制而不是服務。政府改革應重新轉變觀念，樹立“服務導向”的新理念，應以“人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標和考量，建立一個公共服務型政府。這樣就意味著政府應該把公民的需要和價值放在決策和行動的首要的位置上，而不是把國家放在首要的位置上，必須更加關注公民的需要和利益，並對這些需要和利益做出回應。在公共問題決策過程中，要建立公民參與的合理和長效機制，實現公民的主人翁地位和所擁有的參政權利。 公共服務型政府的建設還要重塑政府同事業單位、非政府組織、非盈利組織、民間組織等等社會組織之間的關係。這既涉及新公共服務理論對於民主政治的強調，也關涉到新公共服務理論中對於公民權和公民自治的重視。政府對於各級事業單位的管理必須儘快轉到規範、引導、服務之上來，而不是直接的管理和規制，明確各自之間的權利與義務，減少管制和限制，儘可能不給事業單位製造障礙，從而釋放各領域中的潛力和能量。公共服務的社會化反映了當今世界各國政府提供公共服務模式的變化，政府作為公共服務的提供方,非政府組織作為直接生產方共同承擔提供公共服務的任務，從而形成政府與社會之間一種緊密的合作關係。而由於非政府組織自身在財務方面的非獨立性以及政府作為公共服務提供方無法迴避的責任，所以政府應該對進行公共服務生產的非政府組織在財務上予以大力支持，或者是為非政府組織的存在與發展創造各種政策和稅收、資金來源的優惠和支持，這直接關係到非政府組織能否在公共服務生產和提供過程中真正發揮作用。政府應該積極為公民社會的發展和培養創造良好的環境與空間，而不是更多的監管和控制。
四、公共服務型政府建設的制度支撐
對於公共服務型政府的建構，當我們在技術操作層次和政府與各方面關係上做出考察和努力之後，所需要的就應該是要使公共服務型的政府理論具有制度上的支撐和保障。中國社會自主性公民團體不足是一個重要特徵，所以政府往往直接面對的是一個一個的公民個體，而公民個體在關於公共決策等事務上天然地不具有優勢，缺乏獲取信息和進行討價還價的談判能力，因此在我國建設公共服務型政府首要的是民主制度的建立與健全。在政治體制改革不可能迅速推進的情況下可以從不同的方面進行嘗試，逐步推進。比如，聽證制度、法律政策制定、社區物業管理、環境保護問題、生態綠化問題等等，都可以漸漸鼓勵公民參與其中。“公平”與“效率”、“安全”與“福利”、“民主”與“平等”等價值在社會認知上往往不同的個體有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達成一致的認識，政府在各個階段也會有不同的解讀。但是，最終社會各方面的主體要能夠達成一個最低限度的共識和契約，然後經過立法程式和制度創新的努力使得關於公共服務能夠具有制度上的支撐，而不是僅僅停留在技術修補層面，從而實現政府治理模式的全方位重構和超越。改進政府公共政策制定系統，要使公共決策中體現出公民的參與、體現出每個政策的利益相關人的需求和願望，尤其要避免的是國家政府在公共政策制定中被強勢利益集團俘獲的現象，而要使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結果，都能最大限度地代表公平、公正和正義，建立和完善公民利益的表達機制。公共服務理論主張“行政官員一開始就應該認識到一種參與並且開明的公民權對於民主治理至關重要。”【8】而所謂公共服務如果沒有這些的支撐恐怕就只能算是形式和表面文章。在具備民主政治支撐之後，要加強法治建設，因為在法治面前才會有公共服務精神的真正落實。政府管理方面法制嚴重缺位的問題，不僅直接影響了法制本身作用的發揮，更重要的是給政府機構、編制、人員方面的人為操作，提供了可能乃至激勵。長遠地看，公共服務型政府的建設如果沒有法制的跟進，政府管理的規範化、科學化、民主化就很難有足夠的保障。公務員是公共服務型政府理念的具體載體，所以，公務員態度和素質能力的培育與提高十分重要，弗雷德里克森曾說“伴隨著低公民精神的是低行政管理”【9】，而這句話對於公務員來說，應該更加適用，缺乏公共精神的公務員其公共行政的質量更加沒有保證，而公務員隊伍的改進需要完善公務員制度運行機制。第一、健全競爭激勵機制。這包括從公務員的考試錄用、聘任引才、績效考核、工資改革、辭退辭職等等方面來著手使公務員的行為能夠有朝著公共服務方向的激勵和動力以及究責措施。第二、建立和完善公務員隊伍的監督約束機制。.建立和健全公務員監督法規，制定公務員行為規範和職業道德標準；加強政務信息公開，加大公務員管理的公開性和透明度；在公務員績效考核體系中加入公民滿意度評價指標，這樣在公務員制度法治化的基礎上，加強公共服務精神的培養才會有效果上的保障。此外，公共服務型政府的建設還需要從管理方式、公共行政組織結構創新等多方面進行制度上的變革，從而使得公共服務政府理念、技術、關係等等獲得足夠的制度支撐。總之，建設公共服務型政府需要從技術操作層次、政府與企業公民和市民社會之間關係調整以及各方面制度建設多層次來進行，而事實上，也只有各自權利配置得當，相互關係與責任明確，有關決策和行動能夠得到一致的同意，才能夠獲得好的結果，或者當結果不令人滿意的時候，能夠啟動民主政治推進立憲層次上的決議來進行制度變革以調整利益相關人之間的權利配置達成良好結果。社區發展是政府組織、社區居民自治組織、社區非營利組織和社區居民民眾共同推動的過程，通過建立社區民主參與機制、志願服務機制和社區公共服務的合作機制共同來促進社區的繁榮與發展。
注釋：【1】羅伯特?登哈特：《公共組織理論》，中國人民大學出版社，2003年，p198-208
【2】珍妮特?V?登哈特 羅伯特?B?登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》 中國人民大學出版社，2004年
【3】戴維?奧斯本 特德?蓋布勒《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996
【4】珍妮特?V?登哈特 羅伯特?B?登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》 中國人民大學出版社，2004年
【5】張康之：《公共管理倫理學》中國人民大學出版社，2003年，p38
【6】魏娜：《社區組織與社區發展》， 紅旗出版社，2003年【7】唐鐵漢 袁曙宏編：《公共服務創新——首屆中歐政府管理高層論壇論文集》，國家行政學院出版社， 2004年，p255
【8】丁煌：《西方行政學說史》，中國人民大學出版社，2005年，p384
【9】喬治?弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，p184
